地方政府績效指標體系構建研究

倪　星　余　琴

[摘要]在地方政府績效評估實踐中，價值取向可被視為評估體系之魂，指標體系則堪稱評估體系之軀干，二者各自的重要性和相互之間的緊密互動關系，日益受到學界的關注和重視。為了解決當前我國地方政府績效評估體系中價值取向與指標體系相脫節的問題，從國內外的現有研究出發，可以綜合運用BSC、KPI與績效棱柱模型，通過分析多個指標設計模型的特點而得到一個整合模型，將現階段我國地方政府績效評估的價值取向——科學發展觀融入到指標設計過程中，從而提煉出一套價值取向與指標體系緊密結合的地方政府績效評估指標體系模版，切實改善我國地方政府績效評估的實踐。

[關鍵詞]績效評估；地方政府；價值取向；指標體系

[中圖分類號]D01[文獻標識碼]A[文章編號]1672—7320(2009)05—0702—09

一、問題的提出

自20世紀70年代以引入市場競爭機制、提高公共管理水平和公共服務質量為特征的“新公共管理運動”興起以來，政府績效評估就成為了公共管理關注的焦點。隨著中國政府治理變革的發展，績效評估理論與應用的研究漸入正軌。目前，在國內政府績效評估的研究領域中，存在著多種研究維度，包括評估體系本身、價值取向、評估模型、指標體系、評估主體、評估對象等方面(第19頁)。而在諸多維度中，價值取向與指標體系由于其天然的重要性而受到了更多的關注。

作為績效評估中的關鍵要素，價值取向與指標體系自身的科學合理與否都對整個評估體系有著舉足輕重的作用。更重要的是，兩者之間還存在著緊密互動的關系。彭國甫認為，評估價值取向是評估指標體系的靈魂，評估指標體系是評估價值取向的載體和保證，二者的統一是一個不斷發展的矛盾運動過程(第77-78頁)，臧乃康(第43－46頁)等學者也提出過類似的觀點。因此，作為評估之魂的價值取向體現在整個績效評估體系中，指引著評估的方向；指標體系則支撐著整個評估體系，其重要性使其堪稱地方政府績效評估之軀干。二者的依存性與契合度是一個評估體系建構成功與否的主要判斷標準之一，一套科學合理的績效評估體系應體現出“價值取向決定指標體系，指標體系反映價值取向”的規律。然而，目前我國相關研究中存在的問題之一即是或就價值取向論價值取向，或就指標體系論指標體系，研究者往往沒有意識到其中的緊密關聯性，設計出的地方政府績效評估體系經常存在著二者相脫節的現象。本研究的目的在于解決地方政府績效評估體系中存在的上述問題，從國內外的研究現狀出發，通過對BSC(平衡計分卡)、KPI(關鍵績效指標法)與績效棱柱模型的綜合分析，建構一個整合模型，將現階段地方政府績效評估的價值取向——科學發展觀融入到指標設計過程中，從而提煉出一套價值取向與指標體系緊密結合的地方政府績效評估指標體系模版。

二、文獻評估

價值取向和指標體系作為政府績效評估的兩個關鍵要素，在過去的幾十年間受到了學界的重視，國內外研究者均從實證和理論的角度對二者進行了研究。

(一)國外研究現狀

20世紀60年代，美國會計總署率先建立了以經濟(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)為主的3E評價法(第25頁)。這也是學者芬維克于1995年概括指出績效測量指標所應該包括的三個層面(第53頁)。到了60年代末70年代初，新公共行政學派提出社會公平價值觀，偏向經濟性等硬指標而忽視了公平、民主等軟指標的3E評價法因此受到了質疑。在隨后的政府績效評估體系中便納入了公平(Equality)指標，逐漸發展為福林于1997年所概括的4E評價法(第53頁)。在英國，70年代末的“雷納評審”強調以經濟與效率為取向，到了1988年的“下一步行動”和1991年的“公民憲章運動”則轉向以效益、顧客滿意和質量為本(第46 47頁)。隨著1991年的《重塑政府——企業精神如何改革著公營部門》催生了1993年美國聯邦政府的全國績效評估委員會(NPR)(第57頁)，該書提倡的“顧客意識”也被引入政府績效評估的價值中(第8-7頁)。自新公共管理運動以來，西方政府績效評估的價值一般主要體現為公共責任、顧客至上與投入產出的價值(第130頁)。這相比之前的唯“效率至上”的價值取向顯得更加完整和均衡。

隨著價值取向的變化，國外政府評估指標體系的建構也更加多樣化，各種在企業取得成功的經典模型逐漸被移植到政府中。美國得州政府以運輸部為樣板，將卡普蘭和諾頓于1992年創立的平衡計分卡運用于政府績效評估(第84-87頁)；美國國際開發署于1970年為私營部門績效評估開發的邏輯模型，近年來也被Poister(第35—57頁)等人運用于公營部門中。其他經典模型如關鍵績效指標法和一些新興的模型如績效棱柱模型等，均被不同程度應用于政府績效指標設計中。

總體而言，國外政府績效評估的價值取向體現了由只注重經濟與效率、追求投入產出比最大化的單一價值向兼顧效率與公平、注重顧客滿意度以及服務質量等多元價值的發展軌跡；而指標體系則隨著價值取向的發展，由3E指標體系發展到了4E指標體系，再到基于各種先進模型建構的多元、均衡的指標體系。兩者的發展軌跡體現了一種“價值取向決定指標體系，指標體系反映價值取向”的規律。

(二)國內研究現狀

隨著績效評估的重要性日益凸顯，國內相關研究逐漸增多。在國內文獻中，對政府績效評估價值取向的探討包括有：馬寶成將其定義為增長與公平、民主與秩序這兩對變量(第20頁)。筆者則認為價值取向應由重效率輕公平與民主，重經濟增長輕社會增長，重建為效率與公平、效率與民主、經濟發展與社會發展并重(第85頁)。彭國甫指出政府績效評估應由單純注重經濟增長、政府本位轉變為經濟社會協調發展、民眾本位等價值取向(第78頁)。綜上所述，目前我國政府績效評估體系實然的價值取向仍處于偏重效率、經濟增長與政府本位的階段。而眾學者從應然的角度指出了其中包含的內容應為公平、民主、民眾本位，社會協調發展，而這些內容與當前政府所倡導的科學發展觀的內涵是相當契合的。

除了價值取向，指標體系的設計在國內也逐漸受到重視。其中官方比較有代表性的研究成果包括：國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組于2004年提出的一套中國地方政府績效評估指標體系；中央文明辦、國家統計局城市調查司制定的《全國文明城市測評體系(試行)》。除此之外，國內不少學者也對地方政府的績效指標進行了構建，據不完全統計，近十年在國內學術期刊上公開發表的論文中與指標體系設計相關的就有42篇之多(第49頁)。比較有代表性的包括范柏乃以“科學發展觀”和“執政為民”為指導原則經實證篩選得出的地方政府績效評估指標體系(第84-95頁)；彭國甫基于平衡計分卡模型提出的衡量地方政府公共事業管理的績效指標體系；唐任伍通過統計分析國內各類統計年鑒中的硬指標得出中國省級地方政府效率測度指標；吳建南應用邏輯模型框架分析并設計的地方政府績效指標。

從構建政府績效指標體系的文獻中可以歸納出目前研究成果中的幾種基本類型：一是根據基本的價值原則或指導思想分解得到指標，這一類型能較好地與政府價值取向相關聯，但指標細化不夠；二是通過對相關人員的調查得出指標，這一類型可較好地反映利益相關者的訴求，但主觀隨意性高，易導致指標的內容效度低；三是基于對現有文件或年鑒中的硬指標進一步的篩選與重構，這種方法較有操作性，但可能會產生路徑依賴，指標體系也可能與發展中的價值取向相脫節；四是將在企業中取得成功的績效指標設計模型運用于政府部門，這一類型由于科學性與邏輯性較強而在近幾年受到歡迎。不少學者還提倡利用多種模型相結合的綜合模型進行指標設計：由于每一種模型都有其缺陷，若各自單獨使用總有其軟肋，因此可根據它們之間的相似性與互補性而互通有無地設計出一套綜合模型。

綜上所述，我國現有文獻中針對“價值取向”與“指標體系”這兩個關鍵要素已作了很多討論，其中不乏一些較好的研究成果，但相比于國外仍存在著以下問題：一是研究存在著相似性，缺乏創新思維；二是指標體系的設計缺乏科學的模型基礎，或是誤用、濫用模型。指標體系不是若干指標的隨意堆砌或簡單羅列，而是必須具備使各具體指標賴以附著的邏輯框架，該邏輯框架就是對應于特定對象而建立的理論解釋系統(第40頁)。三是存在價值取向與指標體系脫節的現象，沒有意識到二者之間的緊密關聯性。而且問題二又影響著問題三的嚴重程度：因為缺少作為建構基礎的科學模型，設計過程往往會偏向于感性和隨意；沒有一定的建構規范，就很難恰到好處地將價值取向完整地體現于體系建構的始終。即使應用了模型，若不適用于具體機構或項目的話，建構出的指標體系同樣是失敗的。

三、研究設計

本文將先簡單界定幾個主要概念，然后通過綜合分析BSC、KPI和績效棱柱模型的優缺點，設計出綜合模型，并在此基礎上引入科學發展觀和地方政府管理特點以修正模型，最后在參考眾多已有指標體系和“十一五”規劃的同時，利用修正后的綜合模型設計出科學發展觀框架下的我國地方政府績效評估指標體系。

(一)概念界定

1科學發展觀。黨的十六大以來，新一屆的政府就提出了建設社會主義和諧社會的戰略任務?？茖W發展觀正是建設和諧社會的施政理念或指導思想，規定了政府績效評估的價值取向(第21頁)?？茖W發展觀的內涵十分豐富，其精髓就是以人為本，全面、協調、可持續的發展觀?？茖W發展觀不僅為解決我國當前發展過程中的矛盾和問題提供了指導原則，也為地方政府績效評估指標體系提供了新的價值取向。

2平衡計分卡(BSC，Balanced Score Card)。平衡計分卡包括四個維度的內容：財務、顧客、內部業務流程、學習與成長(第19-23頁)。它是一個較為全面的體系，因果關系鏈貫穿于平衡計分卡的各個方面(第24頁)，其最大的特點是“平衡”，其核心理念在于謀求組織發展的平衡性和可持續性，而地方政府績效評估的當前價值取向——科學發展觀體現的也是同樣的理念。然而，由于平衡計分卡只考慮了顧客層面，忽視了對績效產生重要影響的其他利益相關者，存在著一定的片面性。

3關鍵績效指標(KPI，Key Performance Indicator)法。KPI是指組織的宏觀戰略目標經過層層分解后所產生的可操作性的戰術目標，是監測宏觀戰略決策執行效果的指針。(第40頁)。KPI指標設計方法適用于政府組織，它所體現的衡量內容最終取決于組織的戰略目標，是對組織戰略目標的進一步細化和發展，并隨著戰略目標的發展演變而調整(第79頁)。

4績效棱柱模型(Per{ormance Prism)。英國克蘭菲爾德學院的安迪·尼利等人在改進平衡記分卡和總結前人理論的基礎上，提出了績效棱柱模型，它是一個以利益相關者為中心的三維框架模型，包括了相互關聯的五個方面：利益相關者的滿意、利益相關者的貢獻、戰略、流程、能力(第26-27頁)?？冃Ю庵Ｐ妥畲蟮奶攸c和優勢就在于堅持了利益相關者價值取向的觀點。。這與科學發展觀的精髓“以人為本”有著異曲同工之妙，“以人為本”中的“人”就涵蓋了包括社會公眾與政府內部成員在內的所有利益相關者。

(二)模型構建與修正

在概念界定的基礎上，為了能更直觀地對比三個模型的可取之處與互補之處，下面將模仿層次分析法(AHP)的分析步驟中的兩兩比較判斷矩陣，對三個模型的相對優點進行分析與補充(見表1)：

從以上分析可知，BSC、KPI以及績效棱柱模型的優勢存在互補性。20世紀90年代出現的BSC，以及更晚一些出現的績效棱柱模型都沒有替代KPI，而是各有側重地完善了KPI的不足之處。(第25—27頁)。本文通過結合三者各自的優點，進而構建出一個績效指標設計的綜合框架(見圖1)。如表1所示，相對于KPI和績效棱柱模型，BSC的優點更加突出，其指標設計的框架體系更加成熟和全面。因此，綜合模型將結合績效棱柱中利益相關者的理念與績效評估的價值取向來確定組織的整體戰略與總目標，同時按照KPI的思路找出實現總目標的關鍵因素(CSF)，利用平衡計分卡的框架體系將關鍵因素分為四個方面，再分別找出各自的關鍵指標，最后根據指標的類型確定其衡量標準。

基于上面概念界定部分對科學發展觀的討論可以得知，我國當前影響上述模型中整體戰略的價值取向是科學發展觀。按照科學發展觀的要求，挑選各級政府實現戰略的關鍵因素，必須由原來單一的經濟增長模式向社會綜合發展模式轉變。同時，在政府績效評估指標體系構建的整個過程中必須始終貫穿以人為本的價值取向，切實關注人民群眾的利益，這也是模型中利益相關者理論所要求的。

在將科學發展觀引入綜合模型的同時，還需要對模型中部分細節進行調整。盡管政府績效評估對企業績效評估的方法可以加以借鑒與利用，但政府與企業有著本質上的區別，模型中平衡計分卡包含的四個維度并不完全適用于政府公共管理，因此還應按照政府本身的戰略重點與價值取向來適當修正模型。在已有的研究文獻中，有學者提出將四個維度分別改為政府成本、政府業績、政府管理內部流程、政府學習與發展(第24頁)。這種劃分方法有其合理性，但僅限于政府自身，仍過于狹隘?；诳冃Ю庵械睦嫦嚓P者理論，還應將與政府相關的各方利益相關者都納入考慮。此外，原平衡計分卡中的財務指標按照科學發展觀的思想則應該擴充為經濟發展、社會發展等方面的綜合體——地方發展。有學者借鑒彼得·圣吉的學習型組織理論中，將平衡計分卡的四個維度修改為地方建設、公民服務、內部管理、學習與創新(第45頁)。綜上所述，本文認為當前政府績效評估中四個維度應包括地方發展、各方利益相關主體、政府內部管理、學習與成長。此外，平衡計分卡中四個維度的邏輯關系不夠清晰明了，要素之間都是兩兩互動，比較零亂。在卡普蘭和諾頓后來重新表述的邏輯驅動關系的基礎上(如圖2)，(第91頁)，本文結合政府管理的現實進一步明晰其邏輯關系：政府自身的學習成長有助于改善內部管

理，內部管理的改善有利于地方發展，地方各方面的均衡發展促進各方利益相關主體的利益的實現，從而最終促成政府戰略的實現。

根據上述思維，修正后的地方政府績效評估綜合模型如圖3所示：

(一)中國地方政府績效評估指標體系模版的構建

我國“十一五”規劃要求實現國民經濟持續快速、協調健康發展和社會全面進步，取得全面建設小康社會的重要階段性進展，這一目標明確了各級地方政府的使命和愿景。按照科學發展觀的要求，地方政府的發展戰略必須具有可持續發展性、全面性、人本性、平衡性、公正性、公開性。另外一個影響地方政府戰略的要素是利益相關者，包括公眾、社區、公務員、企業、媒體、投資商，等等。通過整合價值取向和界定利益相關者，可以由地方政府的使命與愿景推導出其整體戰略，并由此進一步修正得出地方政府平衡計分卡的四個維度，提煉出存在緊密因果鏈條的關鍵成功因素(CSF)。具體如圖4所示：

根據上述各個維度中的關鍵成功因素，在參考國內一些已有的指標體系和學者們研究成果的基礎上，遵循SMART原則可以設計出53項地方政府關鍵績效指標(KPI)，如表2所示：

(二)討論與說明

在上述研究完成之后，對于這套指標體系模版，還要進行幾點討論與說明：

第一，指標體系模版中的各指標之間存在著緊密關聯，或互為因果或互相促進。如“學習與創新能力”對“政府內部管理”維度中三個方面的指標均有促進作用，公務員的素質提高對政府的行政能力和服務水平有著直接的關聯作用?！暗胤桨l展”維度中的“經濟發展”與“資源環境保護”之間則相互影響、相互促進。這些指標之間的關系，體現了平衡計分卡的邏輯關聯性和平衡原則，也體現了科學發展觀所強調的協調、可持續精神。

第二，上述指標體系模版只是設計了政府級的KPI，若要細化到部門級別的KPI，則應該在這一基礎上融合該部門職責來進一步推導；同樣，公務員級別的KPI則應該在部門級KPI的基礎上融合個人崗位的職責，通過細化上一級的KPI來設計推導。政府、部門與公務員三級KPI的設計均是以地方政府整體戰略為基準，從而形成自上而下對戰略的逐層分解和自下而上對戰略實施的有效保障。

第三，本文所設計的只是一個抽象的模版，不同的地方政府有著不同的社會經濟環境和不同的歷史背景，應該視其特點來因地制宜地去設定具體指標。同時，由于不同層級地方政府的職權與使命不同，其具體指標體系也會有很大的不同。省級政府指標相對于要更加宏觀一點，而由市級到縣級再到鄉鎮級政府的指標就要逐漸細化，相對微觀而具體。因此，在將這一指標體系模板應用于實際時，應該根據政府所處的環境條件和具體的政府層級來相應地進行修正。

第四，本研究從地方政府績效評估中價值取向與指標體系的關系出發，通過分析BSC、KPI與績效棱柱模型等指標設計模型的特點而得到一個綜合模型，將科學發展觀融入到指標設計過程中，從而得到一套價值取向與指標體系緊密結合的地方政府績效評估指標體系模版。但本研究尚有待進一步深入，在未來的研究中我們將開展實地調研，獲取相關數據，進行相應的隸屬度分析、相關分析以及信度和效度檢驗，以此來確定指標權重，檢驗該指標體系的可行性。

責任編輯葉娟麗