十一屆全運會風險防范及其法律應急預案探析

張文俊

摘要隨著我國十一屆全運會的即將到來,各種潛在的風險也隨之增加。本文運用風險管理的理論與技術分析了十一屆全運會的相關風險,并提出了全運會法律風險管理的一般思路和應對措施,以期為我國在舉辦十一屆全運會過程中的風險管理和法律應急措施提供有益參考。

關鍵詞十一屆全運會 風險管理 法律防范 應急預案

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-094-02

一、十一屆全運會風險分析

(一)體育賽事風險內涵

目前關于什么是風險不同領域風險研究者分別從不同的角度給予了描述,都有一定的合理性。如有的學者稱風險是指在一定情況下,有某一事件的不確定性;有的學者認為風險是指特定危害事件發生的可能性與后果的綜合;還有的將風險說是客觀的不確定性等等。綜上可以發現,風險是由于不確定因素的影響,而導致主觀預測與客觀實際之間存在差異和變動,最終導致損失的可能性。因此文中將體育賽事風險定義為:在舉辦體育賽事中,由于多種難以預測和控制的因素影響,導致賽事組織者主觀期望目標與客觀實際結果之間存在差異和變動,最終導致賽事受到損失的各種風險。

(二)十一屆全運會的主要風險

自然環境和社會政治風險:全運會的自然風險主要有三類。地震、暴雨、流行疾病等;競賽項目本身具有較高的風險;進行體育相關的設施建設中破壞自然環境及古跡。全運會的政治風險有兩個層面。國外代表不同政治、宗教觀點的利益集團利用大型體育賽事進行的斗爭,導致可能對賽事的抵制和破壞等。國內要嚴防和妥善處理游行示威、聚眾抗議以及邪教組織等制造的各種反動事件包括公共場所自殺等事件對賽事的沖擊等,另外也要防止全運期間其他突發事件演化為政治事件。

商業經營和組織管理風險:商業風險主要表現在:財務風險,在賽事全部或部分取消以及利率或匯率發生變化帶來的經濟損失風險;賽事運作的成本太高以及主辦方市場規劃、運作策略的失誤等也是賽事收入盈利的風險;財產損失風險,主要包括全運會場館及建筑的損壞、組委會財產的丟失、設備損壞等;信用風險,主要是指主辦方與廣播電視、贊助商簽定的合同在履行過程中存在的風險。全運會的組織管理風險是指在賽事的運作過程中由于規劃、維護水平的不高或疏忽等原因導致的比賽可能中斷、延誤或取消。所以組織者要清楚各級體育組織的有關規定,對賽事的舉辦地和舉辦時間的周密考慮,對組織工作的不同階的妥善安排、處理(預算、計劃、實施、開發、善后處理),以及技術狀況、經濟環境等的全盤考慮。

法律和制度風險:第一種,法律規定本身是明確的,但全運會機構的內部安排遺留了一個法律問題,可能是該機構實施了違法行為,也可能是未能確保合同全面反映其目標或者卷入了訴訟。這種類型的法律風險是一種因全運會機構自身的操作風險控制機制不充分,未能對法律問題做出反應而產生的操作性法律風險。第二種是“法律本身導致意外和不利后果的風險”。這種風險可能源于:法律政策的不健全;法律的變化和發展;不明確的法律變得明確;盡管法律是明確的,但存在廣泛的認識錯誤或者被廣泛地忽視。這種類型的法律風險可能與第一種類型的法律風險有所重疊,但仍然值得單獨考慮。這種類型的法律風險有以下兩個方面的特點:第一,有著廣泛的影響,因為它對法律的全面實施,而不僅僅是某個金融機構的業務活動產生影響。第二,可能會迅速積聚,例如在法院的判決澄清了某個問題的情況下。從這一意義上講,法律風險可以被視為一種環境風險。但是,與其他類型的環境風險一樣,全運會組織機構和公共當局往往都能夠對其采取緩釋措施。當然,緩釋措施只能減輕法律風險的不利影響,而不能阻止其產生,因為后者是機構無法控制的。

二、第十一屆全運會法律風險防范及管理

(一)法律規范在全運會法律風險管理中的作用

全運會風險的管理可以通過法律調節來規范。法律調節,就是通過國家權力機關的立法活動,規定全運會中各方參與者的權利與義務,行為模式與法律責任,依法確立參與各方關系;通過執法和司法,按照法定的程序解決體育賽事中的糾紛,依法撤銷體育行政部門的非法或不當行政行為,懲治違法犯罪,維護體育賽事糾紛當事人的合法權益;通過法制宣傳教育,增強體育賽事各方當事人的法律意識,建立起依法辦事的行為模式和約束機制,從而調適體育賽事中發生的糾紛,為全運會傾力打造“事前預防、事中控制、事后補救”三位一體的體育法律風險管理體系。

(二)風險管理就是一套分析致險因素,評估風險效應,選擇風險對策,實施風險方案的機制

根據這樣的機制來分析,全運會法律風險管理的策略主要包括:

第一,風險回避法,指當潛在威脅發生的可能性大,不利后果也很嚴重,但又無其它策略來減輕,主動放棄比賽或改變該比賽的目標與行動方案,從而回避風險的一方法。采取這種方法,必須對風險有充分的認識,對威脅出現可能性和后果的嚴重性有足夠的把握。第二,風險轉移法,是指全運會的經營管理者通過購買保、簽訂法律合同、尋求經濟擔保等方式將經營風險盡可能移給其他組織和個人的方法。如全運會的組織者還可以和有關責任人簽訂有關責任合同協議,按照協議區分責任,由他們對自己的過失行為所造成的損失負責,還可以同賽事的參與者簽訂免除責任協議合同,即受傷害者放棄追究賽事經營管理者的經濟和法律方面責任的協議。第三,減輕風險,積極的采用各種方法減少損失發生的機會和降低損失發生時的嚴重程度。它最適用于能降低風險程度但無法消除、又無法進行轉移的風險。第四,風險應急,針對賽事項目中可能出現的,也可以預料風險來源而制訂的計劃。

三、第十一屆全運會法律應急預案

我國成功舉辦了多次大型體育賽事使我們在管理風險方面積累了寶貴的經驗。但從更高的要求看,在風險應急處理的法律制度建設方面還待進一步提高和完善以保證對全運會突發事件的快速、有效處理,將這次全運會風險降低到最小程度。正如有的專家所指出的那樣,在我國政府公共危機應對中,在預警機制建設中尚存在一些問題,如:預警信息不公開;預警意識薄弱;危機法規體系不健全;實質的預案缺乏;組織機構不健全;缺乏一個有效的矛盾解決機制①。目前我國現行應急法制體系不完善,其中尚未有制定明確的專門針對全運會的應急法制,也沒有出臺專門針對全運會的配套應急處置法規。只是作為部分分散的存在于一些相關領域的法律制度之中,并且現有部分法律法規已不能完全適用新形勢下的新情況。

(一)完善第十一屆全運會風險應急法制體系

以往的應急立法中普遍存在對行政緊急權力監督機制不完善、對公民權利保障和救濟機制不健全的缺陷。因此,在目前完善我國全運會突發風險事件應對立法中,應該有意識地糾正我國法制傳統上的這種偏向,重視突發事件應急中公民權利的法律保障,把權利保障作為應急立法不可缺少也不能忽視的立法目的,避免把應急法律制定成簡單擴大政府權力的“管理法”,避免緊急狀態下的法治危機。這是我國民主、法治建設的必然要求②。風險事件應對法治應與常態法治互補互動,我國突發風險事件應對法治的完善應建立在整個法治水平提高的基礎上,改進現有突發事件應急法制中的某些具體制度;加強立法,健全和完善第十一屆全運會風險應急法制體系,主要包括:

在憲法中應該更明確地規定“風險應對制度”;嚴格執行《中華人民共和國突發事件應對法》并在全運會中進行檢驗;在國家配套立法方面,在一些重要的風險應對領域抓緊制定新的法律,填補此類領域法律調整的空白,并抓緊整理、修訂一些目前落后于時代發展的法律法規。建立符合我國國情的體育糾紛解決機制。隨著體育事業的不斷發展和體育利益關系的日益復雜化,體育糾紛的某些專業性和特殊性,決定其在運用常規法律手段解決的同時,還要建立專業化的處理方式。在地方法律法規建設方面,盡快制定出本地區適用的綜合性的地方性突發事件應對法規,以及與之相關的配套實施細則、應對預案等;在大型體育賽事應急法制建設方面,應盡快出臺全運會風險應急處理法規,例如《第十一屆山東全運會運會風險管理規定》。全運會現已出臺了《十一運無線電臺頻率臺站管理工作通知》、《十一運廣告經營管理規定》,同時,標準保險經紀公司也成為本屆全運會唯一指定保險經紀公司,這項舉措開創了全運會舉辦歷史上的先河。引入保險經紀服務可及時有效發現和轉嫁全運會舉辦過程中的風險,更好保障公眾安全。

為了進一步重視和加強全運會風險管理工作,建立完善的風險管理機制和體系。建議成立“第十一屆全運會會風險管理咨詢委員會”。委員會由資深風險管理方面的專家組成,為全運會可能面臨的風險進行專業和系統的識別和評估,并在此基礎上就風險管理提出一個科學和具體的方案。制定“第十一屆全運會風險管理行動綱要”明確專門的部門并設立“風險管理經理”崗位、統一負責和組織實施“行動綱要”,管理和協調在奧運會的組織和舉辦過程中的各種風險管理工作。政府應把危機的前期控制過程納入政府長遠的戰略目標和日常管理,使之具有面向未來的預測和防范功能,同時對政府人員進行危機意識教育,提高危機決策人員的素質,加強公共安全法律意識。

(二)提供法律服務和法律援助

法律服務涵蓋組織、舉辦全運會需涉及的中國法下的全部法律事務。包括:為組委會內部工作運行提供法律咨詢意見和建議,協助組委研究、理解同組織、舉辦十一屆全運會有關的文件并進行法律風險評價和預測,根據組委的要求對相關法律文件進行審核,協助或代表相關標志的知識產權、協助或代表組委參與談判、起草、制定、審查和修改法律文件,協助或代表組委解決爭議、以及協助組委同有關部門和其他機構進行聯絡、溝通等。律師協會以各專業委員會的骨干律師為主,挑選懂體育規則、精通法律的律師,成立律師全運法律服務機動小組。律師全運法律服務機動小組成員與律師協會各專業委員會律師廣泛參與,構成全運期間突發事件法律問題應急隊伍。司法局負責指揮、協調、調動律師全運法律服務機動小組為全運期間的風險提供法律服務。市司法局、市律師協會要與組委、建設指揮部、信訪辦、公安局、綜治辦、高院等相關單位積極協調,密切配合,遇有突發事件,司法局可以根據具體情況指派律師全運法律服務機動小組為各政府部門提供法律服務。

注釋:

①郭濟.政府應急管理實務.北京:中共中央黨校出版社.2006(7).103.

②姜明安.我國行政程序立法模式選擇.中國法學.1995(6).44.

參考文獻:

[1]孫多勇.突發事件與行為決策.北京:社會科學文獻出版社.2007.

[2][美]羅森布魯姆,奧利里著.張夢中等譯.公共管理與法律(第二版).廣州:中山大學出版社.2007.

[3]公共危機的應對與中國政府的理性選擇——中國政府在應對公共危機中的責任問題研究.吉林大學博士學位論文.2007.

[4]趙穎.突發事件應對法治研究.中國政法大學博士學位論文.2006.

[5]魏利婕.淺析體育賽事管理中法律調節的作用.首都體育學院院報.2006(2).