北京市區域功能定位評價體系研究

王 濱 周 瓊 郭玉娟

隨著城鎮化、工業化發展步伐的不斷加快,我國經濟增長方式粗放;經濟、社會、資源環境發展不協調等問題逐漸顯現。為此,國家提出主體功能區建設規劃,北京在編制《北京市總體規劃》的基礎上,進一步提出“十一五”時期功能區域發展規劃,大力引導并積極實踐主體功能區發展理念,實現區域經濟社會協調持續發展。為積極引導各區縣全面落實功能定位,推動區域經濟社會更好更快發展,我們積極開展北京市區域功能定位評價體系研究,努力使其成為“十一五”區域功能定位發展規劃的重要配套政策和有效措施。

一、相關研究理論和成果的借鑒

我們根據城市功能承載系統,運用層次分析法,從城市總體功能和城市區域功能兩個層次對北京市區域功能發展進行解讀。

城市功能承載理論認為,城市功能的實現必須以城市系統為載體,根據不同承載系統(見下圖),可以將城市的經濟職能、社會職能等具體化。通過對城市單一功能和綜合功能的研究,我們提出開展北京市區域功能定位發展評價要針對不同的城市功能承載系統設置指標體系,以評價其承載能力。

二、北京市區域功能定位發展評價研究思路

北京是國家優化開發區,《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》將北京確定為“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”四大功能。開展區域發展評價研究,首先需要在深入分析城市功能的基礎上,科學確定評價領域和評價要素。

按照功能性質交叉復合程度的不同,城市功能可以分為單一功能和復合功能。單一功能是城市在某一特定領域或方面發揮的作用;復合功能是多個單一功能的疊加和綜合。北京具有多種單一城市功能。北京是中國的首都,這是其區別于其它城市的最大特點,決定了北京的政治功能定位——國家政治中心。根據區位理論和城市物質功能承載系統中的城市地域空間分布和要素分配系統,我們從北京的區位條件、資源、交通、基礎設施等角度,可以確定北京的空間定位——區域中心城市和國際交往中心。根據城市物質功能承載系統中的城市生態環境資源及調控系統,結合可持續發展理論,我們可以確定北京的生態功能定位——資源節約型和環境友好型城市。根據城市社會經濟功能承載系統中的城市經濟系統,結合可持續發展理論對發展生態友好型經濟的要求,我們可以確定北京經濟功能發展定位——走新型工業化和現代服務業發展道路,成為世界科技創新中心和服務中心。根據城市社會經濟功能承載系統中的城市社會人文系統,我們可以確定北京社會人文功能發展定位——國家教育中心和文化中心。

根據城市功能疊加理論,我們認為,北京城市四大功能是眾多單一的城市功能的疊加和綜合。其中,國家首都功能是國家政治中心與國際交往中心功能的疊加;國際城市功能是區域中心城市、世界級科技創新中心和服務中心功能的疊加;文化名城功能是國家文化中心、教育中心功能的疊加;宜居城市功能是資源節約型與環境友好型城市與政府高效管理功能的疊加?！皣沂锥?、國際城市、文化名城、宜居城市”是對北京城市功能的高度概括。因此,我們擬從這四個角度入手,評價北京市城市功能總體發展情況。

北京市總體功能發展評價指標體系設置要遵循突出導向性、全面客觀性、科學系統性、簡潔可行性的原則。在借鑒上述各類城市發展評價研究成果的基礎上,將北京市“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”四個職能作為總體城市發展評價領域,逐一分解評價要素,其中國家首都功能包括“安全穩定、政府服務、民主法治”三個要素,國際城市包括“經濟水平、科技創新、對外開放”三個要素,文化名城包括“文化發展、教育發展”兩個要素,宜居城市包括“就業保障、生活環境、生態環境”三個要素。在此基礎上,初步選擇能夠代表所確定的評價領域及要素的指標群。如“安全穩定”要素下設置食品、藥品安全抽查合格率、刑事案件發案率、安全生產指標控制比率、每萬人到市以上機關集體上訪批次等指標;之后結合數據特點,對各種指標篩選方法進行綜合比較。最后綜合專家評估法、相關性、靈敏度分析結果,對指標體系進行篩選,剔除相關程度高、靈敏度低、獲得難度大、操作性不強的指標;并在廣泛征求相關部門、區縣和專家學者意見的基礎上,進一步修改完善評價指標,最終完成指標體系設計。

在全市整體功能發展評價的基礎上,我們根據《北京市“十一五”時期功能區域發展規劃》,結合各功能區域定位發展目標和發展特色,逐一進行評價研究,制定了各具特色的評價指標體系。如:首都功能核心區集中體現政治文化中心功能,集中展現古都特色,是首都功能及“四個服務”的最主要載體;城市功能拓展區是體現現代經濟與國際交往功能的重要區域;城市發展新區是發展制造業和現代農業的主要基地,也是北京疏散城市中心區產業與人口的重要區域,是未來北京經濟社會發展的重心所在;生態涵養發展區是北京的生態屏障和水源保護地,是保證北京可持續發展的支撐區域。

四大功能區承擔的主導功能各不相同,評價要突出主導功能,動態監測功能區域發展的規模、結構、速度、質量以及資源利用效率,反映各項社會事業發展水平和區域環境建設的成果,把握城市不同區域主導功能的發揮程度和發展趨勢,以引導各區域分工合作,錯位發展,有序競爭,逐步形成各具特色的區域發展格局、實現城市內部資源配置最優化和發展效能最大化。因此我們從“經濟發展、社會發展、資源與環境”三個領域分別對四大功能區發展情況進行評價,并根據每個功能區的特點和規劃要求,確定評價要素。各功能區評價要素有共性也有個性,其中共性評價要素包括經濟水平、經濟結構、經濟效益、安全穩定、就業保障、科教文衛、資源利用、生活環境、生態保護等;個性評價要素注重體現功能區特點,如在城市發展新區設置“城鎮化率”,在生態涵養發展區設置“城鄉社區事務財政支出金額及增長率”指標等。

具體評價指標設置也是共性與個性相結合。共性指標主要有“人均地區生產總值”、“每萬人到市以上機關集體上訪批次”、“甲乙類傳染病發病率”、“萬元地區生產總值能耗降低率”等,個性指標主要反映區域主導功能和發展特點,如首都功能核心區設置現代服務業、文化創意產業增加值比重指標,城市功能拓展區設置高技術產業增加值比重指標,城市發展新區設置現代制造業增加值比重指標,生態涵養發展區設置農業生態服務價值評價指數指標。

區縣是落實北京市功能區域發展定位的空間載體和具體行政區域。全市十八個區縣資源稟賦、歷史基礎、發展水平、目標要求各不相同,各區縣落實功能定位的方法和途徑也不盡相同。為了更好地體現區縣發展特色和差異,科學、全面、合理地評價區縣功能定位發展落實情況,我們對功能區發展評價指標進行適當調整,補充了區縣特色評價指標。

首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區所屬各區均設置重點功能街區建設、特色產業發展等指標對其特色經濟發展情況進行評價。如西城區選擇“金融街增加值及增長率”、“會展業務收入及增長率”、“國有、外商及港澳臺經濟投資額及增長率”作為對該區發展評價的重要內容及特色指標;海淀區選擇“中關村科技園區海淀園總收入及增長率”、“研究與實驗發展(R&D;)支出經費占總收入的比例”、“技術合同交易額及增長率”作為特色指標;順義區選擇“順義臨空經濟區增加值及增長率”、“物流業務收入及增長率”、“工業出口交貨值及增長率”作為特色指標。但對于生態涵養發展區,規劃要求對其弱化經濟發展評價。因此,生態涵養發展區內各區縣不再設置特色經濟指標,而是與其它功能區相比,增設“農業生態服務價值評價指數”、“林木保護指數”、“地表水質達標率”、“耕地面積保有量增長率”等共性指標,突出其生態涵養的主導功能。

綜上所述,本文將北京城市總體功能定位分解到四大功能區再落實到各區縣,建立了北京市總體、四大功能區和對應區縣功能定位發展評價三級指標體系,逐級按照“評價領域—評價要素—評價指標”三層設置評價指標。其中北京市總體功能定位發展評價從“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”四個領域設置指標;四大功能區發展評價從“經濟發展、社會發展、資源與環境”三個領域設置指標;區縣功能定位發展評價指標體系則是將區縣特色指標與四大功能區發展評價指標體系綜合、調整后得出。

三、北京市區域功能定位評價指數測算方法

我們選擇綜合指數法對北京市、各功能區域和18個區縣評價指標體系進行綜合指數的測算,具體包括指標賦權、指標標準化、指數合成三個步驟。其中指標賦權采用層次分析法,盡量做到主客觀相結合,區別指標的重要性;北京市總體功能評價指標標準化采用改進的基期指數法,十八區縣發展評價指標標準化采用改進的功效系數法;綜合指數合成采用加法合成法。

1.指標賦權方法

比較各種主客觀指標賦權方法的適用范圍和優缺點,結合評價數據的特點,本文最終采用“層次分析法”對各評價指標體系賦權。以北京市總體功能定位發展評價指標體系為例:首先將指標體系分層,評價領域為A層,評價要素為B層,具體的評價指標為C層,然后分層設計專家打分矩陣。如第一層國家首都、國際城市、文化名城和宜居城市四個評價領域需要設計1個4×4矩陣,打分矩陣空表見表1。

然后由專家對每一層指標重要性進行兩兩比較并打分,打分標度是1—9,取所有專家打分的算術平均值作為判斷矩陣的元素,得到所有判斷矩陣。之后計算各判斷矩陣的最大特征值及其所對應的特征向量,并進行一致性檢驗;未通過檢驗的重新打分。判斷矩陣的最大特征根所對應的特征向量經歸一化處理后即為指標的權重。為便于實際操作,專家再對所有結果進行四舍五入等適當處理,得到最終的指標權重。北京市總體、四大功能區及對應各區縣發展評價指標的權重均采用此方法確定。

2.指標標準化方法

(1)北京市發展評價指標標準化方法

對北京市總體功能定位和四大功能區發展情況的評價,主要是為了評價其是否按照規劃要求進行發展以及發展的程度,即我們需要對樣本自身縱向發展情況和變化進行評價。通過比較分析各種數據標準化處理方法(改進的基期指數法、兩年基期指數法、最大標竿法、功效系數法、改進的功效系數法、Z-score法),結合數據特點,本文選擇改進的基期指數法作為它們的標準化處理方法。2005年是“十五”最后一年,因此我們以2005年為基期年,以2007年為評價年進行實證分析。

正指標標準化處理公式為:

當Xi2005>0時,

當Xi2005<0時,

逆指標標準化處理公式為:

(2)區縣評價指標標準化方法

對十八區縣進行評價時,因為是多樣本發展情況的比較性評價,既要考慮樣本自身的縱向比較,也要考慮樣本之間的橫向比較,所以改進的功效系數法符合實際需要。我們以首都功能核心區的東城區、西城區、崇文區和宣武區四個城區數據為樣本,采用不同的標準化方法分別進行測算,結果也顯示改進的功效系數法效果最好。

正指標標準化公式為:

逆指標標準化公式為:

其中ΔXij2007=Xij2007-Xij2005, 為最小差值,為最大差值。

3、綜合指數合成方法

本文選擇加法合成法進行綜合指數的合成?；竟綖?

式中:y為綜合評價值,xi*為每個指標的標準化值,wi為各指標的權重。

在研究確定評價指標體系和評價方法的基礎上,我們收集整理了全市及18個區縣2006—2008年相關數據開展實證分析,受篇幅所限,分析結果不再贅述。

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