再論政府與公共產品的供給

韓狄明 詹兆雄

（上海商學院 法政學院，上海 200011）

再論政府與公共產品的供給

韓狄明 詹兆雄

（上海商學院 法政學院，上海 200011）

公共產品供給不足同政府轉型不足有關，公共服務既能體現社會主義的公正，又能保證市場經濟的效率。政府的價值取向與執政理念要確保公共產品的提供?！柏殹笔窍鄬Ω拍?，“親貧”就是親民，親民的政府才是公正的政府，而政府“親貧”最終也是保持其執政地位必要的。政府是公共產品的主要提供者，政府要從管制走向服務，為普通民眾參與公共管理活動、監督政府行為提供了理論基礎。

市場經濟；公共產品；執政理念；服務政府

任何一場經濟危機都是由于社會有效需求能力的不足與生產能力無限擴大的矛盾造成的。而有效需求能力的不足，大多是由于消費者收入分配的不足和消費者對教育、醫療、養老、住房等本該由政府提供的公共產品轉嫁到普通消費者身上而壓縮了對其他商品的消費能力造成的。目前，我國的內需不振也離不開這兩大原因，本文就第二個原因展開論述。

一、我國公共產品不足與政府轉型不夠有關

1、公共產品供給不足導致內需不足。市場經濟可以在私人產品領域很好地發揮作用，私人物品生產的大量增加，供需矛盾得到極大的緩解，部分領域甚至還會出現了生產相對過剩，但在公共產品領域中往往會出現失靈?！肮卜帐袌龌笔沟镁用癫坏貌恢Ц断喈斠徊糠重泿湃ベ徺I本由政府財政提供的服務與產品。這不僅難以解決公共產品短缺的問題，還會引發一系列的社會矛盾和社會問題。①在市場經濟條件下，經濟增長的主要驅動力來自于消費，但這些年我國的消費率持續走低，內需明顯不足，對經濟健康發展的極大危害已經顯現。內需不足的重要原因之一，在于公共產品和公共服務供給不到位，導致城鄉居民消費預期不穩，消費傾向下降。由于教育、醫療、社會保障等基本公共服務的價格上漲速度遠遠超過人均收入的增長速度，城鄉居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于預防性儲蓄，收縮了即期消費，由此導致內需不足。

2、政府的管理模式滯后導致公共產品供給不足。目前，我國的公共產品供給不足同政府轉型不足有關。就總體而言，經濟從計劃向市場轉軌了，管理模式也要相應跟上。因為市場看重交換，交換有明確的主體即所有者，私人物品在市場上交易十分活躍，每次交換成功都能實現其價值，從而刺激生產。但公共產品卻沒有明確的所有者，交換的環節非常復雜，市場對其少有興趣，單靠市場，公共產品的供給不足是顯而易見的。在公共管理體系中，就管理主體而言，主要包括政府、非政府組織和民眾三類，公共產品需要政府來提供，政府也必須提供，因為政府是向納稅人承諾過的，“為人民服務”是人民政府的承諾，否則，納稅人有什么理由把稅款交給不愿為他們服務的一撥人組成的政府呢。這一道理，精明的政府公務員是十分清楚的，問題是我們的社會主義市場經濟還在完善之中，市場經濟條件下政府有哪些職能還不清楚，因而提供公共產品的自覺性不夠。

計劃經濟是政府經濟，而市場是由企業自發的交易行為構成的，企業有內在動力，政府不需要直接去從事經濟活動，市場經濟條件下政府主要的職能是治理。其職能應由計劃經濟條件下的管制型政府向市場經濟條件下的服務型政府轉變；由單一的經濟建設政府向公共治理型政府轉變。黨的十六屆三中全會通過的《決定》第一次在黨的綱領性文獻中提出“公共治理”這一國際通用新概念，標志著我們黨對行政體制改革的認識又實現了歷史性飛躍。由傳統公共行政向現代公共治理的轉變，是當今世界各國行政體制改革的一項基本內容，這一思路已經被越來越多的國家所接受，黨的十六屆三中全會《決定》為今后我國行政體制改革提供了根本思路。但從目前的政府管理模式來看，這種轉變在制度和觀念上仍然是滯后的，譬如，我們各級干部的施政行為和理念依然是急功近利、形象工程，把經濟建設為中心，演變為以GDP為中心的行政方式等。事實證明，以GDP為中心的發展方式是不可持續的。

二、公共產品的提供必須既能體現社會主義的公正，又能保證市場經濟的效率

1、公共產品是外部性和內部性的有機統一。在現代經濟學理論體系中，所謂“外部性”也稱外在效應或溢出效應，主要是指一個經濟主體的活動對旁觀者福利的影響，這種影響并不是在有關各方以價格為基礎的交換中發生的，因此，其影響是外在的。如果給旁觀者帶來的是福利損失（成本），可稱之為“負外部性”；反之，如果給旁觀者帶來的是福利增加（收益），則可稱之為“正外部性”。全體社會成員都可以無償享受的公共物品，可以說是正外部性的特例。個體經濟活動付出的成本和得到的收益可謂個體（私人）成本和個體（私人）收益，而這一活動帶給旁觀者的額外成本和額外收益，就是社會成本和社會收益。經濟生活中的外部性是廣泛存在的。生產中養蜂人放蜂使果農收成增加，企業的技術發明被其他企業無償引用等等，都會產生正外部性；而化工廠向江河排放污水就會有負外部性。私人消費也會產生外部性，如吸煙、開車都會造成對空氣的污染，半夜放音響給鄰居帶來的噪聲等，都產生負外部性?！巴獠啃詥栴}實質上是公共權力和公共利益如何分配的問題，因為這樣公共資源包括社會資源和自然資源是不能通過市場來分配的，一旦通過政府來分配，外部性問題解決所涉及的范圍蘊含整個經濟學主題。庇古通過‘公共產品’的討論揭示外部性問題有“不可分割性”，即任何個人都不可能排他地消費公共產品”。②

2、公共產品的外部性主要是正面的，而且是高收益的。譬如，政府提供的義務教育使不同階層出身的兒童都能接受良好的基礎教育，體現了公正性，貧困兒童不會因此而輟學，不僅會使他本人和家庭受益，還會惠及社會和整個民族。貧困家庭會看到希望，孩子會潛心讀書，不會同社會對抗而走向極端，有利于政權的穩定。如政府提供的社會保障，使得老百姓的消費沒有了后顧之憂，會刺激內需增長，市場經濟會在更大程度上體現出來。如果沒有國家的干預，任憑私人市場決定資源配置，公共產品和服務也會出現提供不足的問題。

3、公共產品和公共服務的范疇和數量呈不斷拓展的趨勢。弗里德曼對公共產品的定義是：一旦生產出來，生產者就無法決定誰來消費的產品。薩繆爾森對此的定義是：一是收費的不可能性，二是消費沒有排他性和競爭性，三是分配與平等的考慮。如今，我們通常所說的公共服務一般包括：如公用事業、基礎設施等基礎性公共產品和服務；制度供給、宏觀調控、信息發布、規范監管等經濟性公共服務；社會保障、教育、科技、文化、衛生、體育、環保等社會性公共服務；國防、警察、消防等公共安全型服務。當然，公共產品的范疇也是在不斷演化的。以前消防、教育都是不折不扣的私人消費品，但在我們今天看來，這些都是有關基本權利的公共產品，這主要是由于社會經濟的進步以及民眾觀念的變化所致，但是，隨著技術的進步和經濟社會的發展，公共產品和服務的范疇和數量，總體趨勢是在不斷擴大的。對此，要有理性的認識和充分的準備。

三、政府必須是公共產品與公共服務的主要提供者

1、公共產品和公共服務不能市場化。社會主義市場經濟不能搞成徹頭徹尾徹里徹外的市場化。社會主義市場經濟只是經濟部分進入市場，而政治和社會是不能進入市場的。一旦政治與社會都進入，市場腐敗就滋生了。公共產品的市場化，既不會帶來效率更不會帶來公平，帶來的只是權力優先，因為權力和公共品都是由政府掌控的，當掌握權力的政府官員拿公共品的訂單與市場主體企業進行交換，權力與市場的結合就有了暢行的渠道，滋生了官員的尋租機會，帶來的只會是腐敗和民眾的失望。企業是要贏利的，本來免費提供的公共品卻要消費者用貨幣來購買，擠占了民眾的其他消費，降低了內需?！爱斀裆鐣?，政府在經濟社會生活中扮演的角色越來越重要，它的觸角已經滲透到社會經濟的各個領域，生老病死、衣食住行。以至于人們很難想象，沒有政府，自己將如何生存。公共產品與服務的本質特性決定了政府投資的必要性，政府在這一公共部門領域投資是必然的?！雹酃卜召Y金是通過稅收籌集的而不是在服務過程中籌集的，因此，不能市場化。政府購買服務和公共品不應是市場行為，而是調節市場的行為。市場是產品生產者與消費主體之間的交易構成的，政府不是消費主體，政府購買的只是宏觀調控的一部分。政府用的是民眾（消費者）的納稅，民眾是出了傭金的，政府只是特殊“經紀人”。無論是斯密還是穆勒、薩繆爾森，他們得出的結論是一致的，即公共產品只能由政府來提供。

2、公共服務具有公共物品的性質?！肮财贰弊鳛榻洕鷮W概念，其核心特征是所謂“非競爭性”和“非排他性”。非競爭性指的是一個消費者消費該種物品不會減少其他消費者的消費；非排他性指的是要把一個消費者排除在該項種物品的消費之外或者不可能，或者成本太高。例如，消防隊的服務具有非競爭性的特點，但把某些人排除在受益范圍之外在技術上是不可能的；城市街區比較擁堵的道路不具有非競爭性的特征，多一輛車就會增加一分擁堵，但要設卡收費、把一些人排除在消費之外幾乎不可能。公共物品是市場失靈的經典例子之一。從制度設計的角度看，一些公共服務具有公共物品的性質，其最重要的意義是，提供這些服務的成本不可能通過向消費者收費而收回，必須或者由國家付費，或者依靠民間捐贈。公共產品不能進入市場，只能由政府來提供，如果指望公共物品的提供者向用戶收費來收回成本，最后的結果只能是公共服務提供不足。

3、政府應逐漸從管制型走向服務型。在計劃經濟轉向市場經濟的過程中，相應地，政府應逐步從管制型走向服務型。以人為本是這種轉型的觀念體現，更要在政府的行為上體現出來，即體現在政府為百姓服務上。服務型政府從本質上來說，集中體現了“以人為本”和“公民本位”、“社會本位”的價值理念，使人們很清楚地看到政府與公眾之間的基本關系，極大地尊重和維護了民眾的權利，而且，也直觀地反映出政府在社會中所扮演的基本角色和承擔的主要責任，從而為普通民眾參與公共管理活動、監督政府行為提供了理論基礎。

四、中國共產黨領導的政府的價值取向必須是“親貧”的

世行發展報告提出“親貧型(pro-poor)”政府和“偏袒型(clientelist)”政府的相關概念。前一種政府以為全體人民尤其是窮人提供滿意的服務為己任，后一種政府則借公共服務來偏袒、拉攏和獎賞自己的親信、支持者和給自己投票的選民。多數政府包括地方政府介于兩者之間。腐敗、瀆職的政府就其對公共服務提供的影響而言，實際上也可以歸入偏袒型政府的行列。

1、親民的政府是公正的政府?！柏殹笔窍鄬Ω拍?，從相對概念出發，在一個市場經濟的社會里，“貧”永遠是大多數，因此，“貧”就是百姓，“親貧”就是親民，親民的政府才是公正的政府。聯合國提出“親貧”是有道理的，市場經濟，強勢階層的利益是可通過金錢購買的，市場上無所不有；“貧”，因為缺錢，只有求助于政府，而政府“親貧”，最終也是保持其執政地位、實現執政目標所必需的。當前，要著力深化改革，努力做到情為民所系，權為民所用，利為民所謀，始終把廣大人民群眾的安危冷暖放在心上，在科學發展中實現共同富裕，使廣大人民生活得更幸福、更有尊嚴。

2、民眾的廣泛參與是確保公共物品有效供給的保障。除了政府正確的價值取向外，還要有民眾的廣泛參與，才能確保公共品的有效提供。掌控公共品配置的政府官員也是人，也有自己的利益，如何防止公共品的提供變成攫取部門利益的手段，防止社會利益部門化，部門利益法制化，要達此目標，最為重要的一點是制定公共品的生產與配置，要讓百姓參與并發表看法，即讓百姓在這個問題上有表達權。表達權的獲得，最終是為了百姓本來就不多的利益能夠得到切實的保障?，F行涉及公共品的法律制訂時，經常是讓相關的行政主管部門來起草，從而使形成的法規體現的只是官員的觀點或部門的利益。由于利益相關的弱勢群體沒有機會參與，他們在醫療、教育、居住上的利益常常得不到保障。特別是住房，幾乎已經成為很多人人的哀怨。表達權的缺失，使得他們的生存權和發展權常常受到侵害。把百姓的生存權與表達權同干部升遷結合，這是落實表達權的必要措施?，F行干部業績考核沒有反映老百姓的聲音，沒有把公共服務指標及老百姓對其訴求納入干部的業績考核體系。因此，必須以科學發展觀為統領，按其要求盡快地改變這種情況，從而使我們在推動科學發展的同時，忠實地履行為人民服務的宗旨。

注釋：

①韓狄明：《提高公共產品的社會和經濟效應》，《文匯報》，2009年3月17日。

②李瑞昌：《新公共管理視野中的外部性問題》，《社會科學動態》，1999年第11期。

③劉立峰：《公共產品與服務的投資方式》，《中國投資》，2008年第5期。

責任編輯：陳文興

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A

1671-2994（2010）04-0166-03

2010-06-07

韓狄明（1950- ），男，上海市人，上海商學院法政學院教授。研究方向：科學社會主義。

詹兆雄（1950- ），男，上海市人，同濟大學法政學院教授。研究方向：科學社會主義。