小金庫的法律問題研究

魏民

摘 要：“小金庫”可謂我國財政財務管理中的一個頑疾。雖然我國政府曾多次對私設“小金庫”行為進行清理，并對一批問題嚴重的責任人給予了黨政紀律處分，對嚴重觸犯刑律的依法進行了懲處。但“小金庫”問題非但沒有得到有效的遏制，反而愈演愈烈?！靶〗饚臁睂ξ覈洕驼蔚陌l展都產生了巨大的危害。從法律的角度看，我國法律對“小金庫”的約束力都存在明顯不足，亟需完善法律以進行規制。

關鍵詞：小金；定性；特點；法律規制

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0118（2011）-03-0062-02

一、小金庫的法律定性

依據《財政部、審計署、中國人民銀行關于清理檢查“小金庫”的具體規定》，所謂小金庫是指違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留單位收入和應上繳收入，且未列入本單位財務部門帳內或未納入預算管理，私存私放的各項資金。

小金庫有四個構成要件：

（一）主體:是有資金支配權的國家部門和國有性質企事業單位及其負責人?！靶〗饚臁辟Y金屬部門單位的資金，這就決定了“小金庫”存在的前提是部門單位有資金所有權和支配權。鑒于此，資金所有權和支配權不屬于部門單位的，就不應定為“小金庫”。

（二）客體：是國家和單位收入，既包括單位的合法收入也包括單位的違法收入?，F實生活中，“小金庫”資金大多來源于違法收入，有的來自隱瞞的收入，有的由虛列成本費用或支出后轉移而來，也有的是截留的專項資金。

（三）主觀方面：私設“小金庫”的單位或責任人主觀方面通常都是直接故意。行為人一般都無視財經紀律，明知“私設小金庫”違法違紀，卻還是想方設法地改變資金屬性，將其變為行為人可控制的財產，游離于國家財政監管體制之外。

（四）客觀方面：違反國家財經法規的規定,侵占、截留單位收入和應上繳收入，采取作弊手段不入賬，形成私存私放的各項資金。

二、小金庫的特點

（一）存在的普遍性。審計中發現的“小金庫”，行政機關有，事業單位有，企業單位有，各類團體、臨時機構也有。不少單位是“兩本帳”、“多本帳”，有的在經營中采取收入不入帳，有的截留挪用各種應上繳經費；有的編大計劃、造假預算，編假合同，在預算執行過程中虛列支出，虛假冒領，把報回來的預算經費打入“小金庫”，化大公為小公，甚至化公為私等等。

（二）存在形式隱蔽。即“小金庫”是隱匿于部門單位財務會計賬外的資金。私存私放、收支不明確反、逃避職能部門正常監督是“小金庫”的突出表現形式。就此，是否在賬外核算，或是否逃避了正常的監督，便成為認定“小金庫”與否的關鍵標志。即凡未納入部門單位財務會計賬內，或未納入預算管理，私存私放的各項資金，就應定為“小金庫”。

（三）資金來源渠道違規。即“小金庫”資金主要由單位實施作弊手段聚集而來。這和“小金庫”存在形式的隱蔽性相輔相成，遙相呼應。因為符合財務會計制度的資金收支就沒有必要隱蔽，而隱蔽又為違規開了方便之門。也就是說，“小金庫”之所以被認定為違紀違法行為，不僅表現為存在形式的隱蔽和開支上的隨意，還在于它偏離了國家和部門單位資金正常的列賬渠道從而改變了這部分資金的本來面目。

（四）資金用途違規。根據上述分析，無論從我國目前規章制度對“小金庫”的定義，還是學界現存的各種觀點來看，大家對于“小金庫”通常都是用于一些違法違規，無法在財務帳中公開反映的支出的認識是一致的。

三、小金庫的危害

（一）擾亂國民經濟運行的正常秩序?！靶〗饚臁碧颖車液暧^經濟調控和監督,各種會計、統計信息失真、各種消費開支不反映、大量的資金脫離基本賬戶、公款私存、個人灰色收入增加, 造成國家宏觀經濟調控政策失效或不能發揮應有的效能。逃避稅收，誘發經濟犯罪。私設“小金庫”為了用于財務制度所不允許的開支，如國家規定工資及薪金超出核定金額應按比例繳納個人所得稅，以小金庫超標準發放獎金、福利，偷逃了個稅；企業截留的經營收入，單位的出租資產收益等逃避了多種稅收。

（二）致使國有資產流失，擾亂經濟秩序。小金庫使得資金游離于財務核算體系之外，為濫發獎金、補貼，請客送禮、招待應酬、報銷個人費用和職務消費開辟了通道，助長了奢侈之風，損害整體利益，擾亂正常財經秩序，造成國有資產的流失，妨礙經濟社會健康發展，影響社會和諧穩定。

（三）滋生浪費和腐敗?！靶〗饚臁辟Y金深藏不露，具有隱蔽性，不受監督和制約，于是很容易用它大搞不正之風，將國家的錢轉換成聯絡感情、攏絡人心、撈取“政治前途”的籌碼。敗壞了黨風和社會風氣。

（四）損害黨和政府的整體形象，損害干群關系?！靶〗饚臁敝饕嬖谟跈C關事業單位，一些單位領導利用小金庫大肆揮霍資金，損害了領導干部形象，在群眾中造成惡劣影響，同樣也嚴重損害了干群關系，使群眾對加強黨風廉政建設喪失信心。

四、小金庫的成因

（一）利益驅使?！靶〗饚臁迸c部門利益、小團體利益甚至個人私利聯系在一起，一些單位的領導為了本單位、小團體或個人的私利，無視國家財經紀律和財務法規，授意財務人員設立“小金庫”，列支一些不合理開支，造成領導帶頭違規違紀，有章不循，有法不依。

（二）社會監管乏力成為小金庫滋長的溫床。社會監管乏力指小金庫比較隱蔽，難以監管以及群眾有顧慮不愿舉報。如果要舉報，必須有詳細的證據，取證之難可想而知。如果有能力窺見小金庫全貌的，多是既得利益享受者，他們輕易不會舉報。還有個非常重要的因素是領導默許用小金庫來辦事。并善于“發揮”，設賬外賬，搞小金庫。

（三）單位內部控制制度不健全，會計監督職能弱化。健全的內部控制制度可以保證業務活動按照適當的授權進行，保證單位資產的安全和完整，防止，糾正錯誤，保證會計資料的真實、合法、完整。但目前我國許多單位內部控制制度形同虛設，單位內部難以起到監督制約的作用，這也就為“小金庫”的產生提供了條件。

（四）對私設“小金庫”的法律制裁缺乏懲戒性。從目前的立法與司法實踐來看，國家對于私設“小金庫”的處罰還僅僅是停留在行政處罰與經濟處罰的層面上，對“小金庫”涉及的刑法問題認識不足，對責任人的追究只是對其行政責任進行追究，這就導致私設“小金庫”的處罰力度過輕，難以達到懲戒的目的。

五、治理小金庫的措施

（一）完善《會計法》

應在《會計法》中對“小金庫”予以明確的法律定性、法律制裁。目前我國有關“小金庫”的規定主要散布于一些行政規章制度中，對于私設“小金庫”的法律規定幾乎不存在，這顯然不利于司法機關對私設“小金庫”法律責任的追究。目前對于“小金庫”的定性依據國務院辦公廳轉發的《轉發財政部、審計署、中國人民銀行關于清理檢查“小金庫”意見的通知》，對于私設“小金庫”行為的處罰則主要依據《財政違法行為處罰處分條例》的有關規定或者《審計法實施條例》第52、53條的規定。除此之外，在我國立法中再沒有見到上位階的規章、法規的界定，更沒有相應的法律對“小金庫”的規定。目前我國對私設“小金庫”的規定，還只是停留在行政規章的層面上，并未在法律中做出明確的原則。應當將目前在國務院辦公廳《轉發財政部、審計署、中國人民銀行關于清理檢查“小金庫”意見的通知》、《財政違法行為處罰處分條例》、《審計法實施條例》中的相關規定加以總結，將其在《會計法》中做出系統的完整的規定，使其法規化，提高“小金庫”問題的法律效力，為處理私設“小金庫”的司法程序提供明確、具體法律依據。

（二）細化規則，使懲罰措施具有可操作性，強化威懾力

針對“小金庫”屢禁不止的問題，2004年頒布的《財政違法行為處罰處分條例》較1987年國務院頒布的《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》增加了設立“小金庫”的法律責任，按《條例》的規定予以相應的處理，涉及犯罪的，還應依法追究刑事責任。但對于如何追究刑事責任并未做出規定，使得其在司法實踐中可操作性差。

首先，法律應根據“小金庫”資金來源與流向，規定其觸犯刑律應當承擔的罪?！靶〗饚臁辟Y金的支出主要被用于請客送禮、旅游、發放獎金等違反財經法紀的支出，其流向多種多樣。對于一個單位的“小金庫”資金流向而言，它既有可能存在為單位利益而支，也有可能被某些人中飽私囊。因此這就要求應該盡量細化“小金庫”的支出，從而根據支出的不同情況，準確確定其應承擔的罪名。因此，在法律中應當區分資金的來源與使用情況，對私設“小金庫”行為進行詳細分析后，再最終確定其應當承擔的不同罪名。

其次，立法機構應當在法律中明確規定，私設“小金庫”犯罪主要包括自然人主體的犯罪和單位主體的犯罪。對于構成自然人犯罪的，規定其應當以貪污罪追究其法律責任。而對于單位犯罪的行為，應進一步區分“小金庫”資金來源與使用情況，規定其具體應承擔罪名。

（三）完善《審計法》，健全審計方式，加強對小金庫的監督

審計法中應該明確對小金庫的審計監督方式，使私自設立小金庫的行為無所遁形。就“小金庫”而言，審計程序可以分為事前、事中和突然審計三種程序。

1、事前審計

對被審計單位業務情況進行全面了解。首先，了解被審計單位的外部環境，主要有市場環境、政策環境、行業情況等，其次，了解其內部情況。收集大量的原始證據，除通常審計取證的財務資料外，還包括相往來函件、會議記錄，通過對這些證據的分析認定，為追究相關人員的責任打好基礎;了解單位生產情況、產品結構、收入結構、資金來源、投資情況、內部管理、核算方式、業務流程。充分利用以前審計的成果，了解被審單位存在的問題和行業普遍存在的問題。

2、事中審計

（1）評價被審單位內部控制制度。以評價內控制度為基礎開展審計，是現代審計的重要特征。健全的內部控制制度可以保證業務活動、對資產和記錄的接觸、處理均經過適當的授權進行，有效的預防財務舞弊。因此通過內控制度評審，可以發現被審單位管理上的薄弱環節，從而找到“小金庫”審計的切入點。

（2）分析性復核。分析性復核包括比率復核和比較復核兩種。借鑒注冊會計師審計的分析性復核程序，針對不同的單位類型選擇一些重要的指標對其進行分析性復核，檢查其指標是否都在正常區域范圍內，從而為發現“小金庫”提供線索。

3、突然審計

所謂“突然審計”就是事前不打招呼、不附條件、不定期的進行審計，充分利用突擊盤庫、賬面查疑、銀行查詢、票樣抽查、往來賬目核對、檔案調查等各種技術手段進行審計調查，結合被檢查單位的基木情況、部門職責、行業特點、內部控制等進行綜合分析，與有關人員進行座談了解，做出系統性判斷。

“小金庫”問題嚴重破壞了我國正常的經濟運行機制，干擾正常的財經秩序，侵害了國家、集體的利益，導致大量的經濟犯罪，敗壞了黨紀政紀，損害了政府和黨的形象。但對它的治理需要一個長期的過程，需要法律的進一步完善，需要更多人的努力才能實現

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