城郊農民市民化的政策效果及調整建議

胡文木

摘要：當下撤村建居受到地方政府的普遍歡迎，但實踐的效果卻遠不如政府估計的那樣樂觀，它不僅在集體經濟和個人權益等外在形式處理方面存在諸多問題，而且在內在素質市民化過程中也幾乎無能為力。因而提出一方面必須從戰略上改變現有的市民化路徑——撤村建居，重新選擇一條適合城鄉協調發展的合理化路徑；另一方面，在短期內繼續推行撤村建居的地方要加大調整力度，規范操作程序，充分調動農民主動性和積極性，最大程度地保障農民的合法權益。

關鍵詞：農民市民化；撤村建居；政策

中圖分類號：F29文獻標識碼：A文章編號：1000-2731(2011)02-0036-05

一、問題的提出

法國社會學家孟德拉斯在《農民的終結》一書中開篇就指出：“20億農民站在工業文明的入口處這就是在20世紀下半葉當今世界向社會科學提出的主要問題”。中國歷來就是農業大國，農民問題是我們今后相當一段時間內必須面對和解決的問題。歷史上我們的剪刀差價格已經使農民為工業化作出了巨大的犧牲。新時期，面對城市化浪潮和“三農”問題的反思，農民市民化舉措正給我們帶來廣闊的想象空間，但是，社會學調查卻表明，農民的態度遠非政府預料的那樣樂觀。陳映芳小組在調查上海失地農民時認為，“當征地‘農民轉變為‘農轉非后，隨著他們的市民化愿望和市民意識的日漸清晰、強烈，他們對自身的現狀的不滿亦會日漸增加?！闭憬∪嗣裾芯渴艺n題組在浙江調查中也發現類似的問題：農民“向市民轉化的愿望不強烈，積極性也不高?！庇泻芏噙^去進城落戶已“農轉非”的人員，為了獲取征地補償費、宅基地等利益，還想“非轉農”，有的甚至還肯出錢再買回原來的農業戶口。

在城鄉二元分治的計劃經濟時代，成為城市居民是中國農民夢寐以求的愿望。但是面對城市化進程，城郊農民為什么會選擇猶豫，甚至拒絕接受?很多學者對此作了學理上的適度解釋，例如毛丹從安全經濟學角度分析了農民不愿做市民主要源于安全缺失的考慮，并且從角色理論闡釋了當下城郊農民市民化過程中賦權、互動和認同方面的種種困難。但是，問題在于作為推動這一進程的地方政府和決策者并沒有從戰略高度來審視這一問題。本文旨在指出問題，并對當下的政策提出參考性建議。

二、城郊農民市民化的政策效果

近年來，許多地方政府采取撤村建居的方式推進城郊農民市民化進程。就現有政策內容來看，它們主要涉及個人市民待遇、個人安置、土地和集體資產處置以及社會管理等內容。

在地方政府的大力推動下，撤村建居客觀上取得了一定的效果，它不僅促進了集體經濟的健康發展，改變了農民的收入結構，而且在很大程度上理順了現有城郊地區的管理體制，優化了城市發展空間，整合了土地資源利用。但是，撤村建居所推進的農民市民化存在的問題也相當明顯，應當引起學術界和地方政府的高度重視。

第一，農民合法權益受到影響。土地是農民安身立命之本，為此，我國在憲法和法律(狹義)上都做了明確保護。但是，撤村建居的做法很大程度上使得農民的合法權益受到影響。首先，《中華人民共和國農村土地承包法》第二十條和第三十二條規定，“耕地的承包期為三十年”，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！憋@然，國家以法律的形式(狹義)鼓勵農民對土地自主經營以及合法經營的長期性，但是，撤村建居后，農民土地所有權開始從農用地轉變為建設用地，這就意味著，30年不變的承包經營權已經不被農民享有，短期粗放經營代替了遠期精細經營，農民的收入不再具有穩定性。其次，我國《憲法》第六條和《中華人民共和國土地管理法》第八條以及《中華人民共和國農村土地承包法》第五條對土地所有權和經營權都明確規定：我國土地分屬于“全民所有制和勞動群眾集體所有制”，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利?！笨梢?，國家已經充分考慮到我國城鄉二元結構的實際情況，以憲法和法律(狹義)的形式保障農民對土地的使用權和經營權。誠然，在特定情境下，國家可以征用土地，但是必須是為了公共利益，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。我們姑且不論撤村建居的目的是否合法，是否真的是為了公共利益的需要，實踐中，農民知情權、發言權和參與權的缺失，在很大程度上已經違背了公益性原則。

第二，失地農民并沒有真正享受到的市民待遇。按照撤村建居的相關政策，失地農民應當享受市民的社會福利和保障待遇，享受城市公共服務，但是，很多地方政府無力承擔這一財政，使得社會保障經費不到位，公共事業執行標準無法達到城市管理的要求?；A公共服務供給方面，一些政府只是關心撤村建居小區周邊道路實施和配套投入，至于小區內部綠化、垃圾處理、治安保衛以及其他基礎設施，都還是依靠小區自己村集體出資解決。就社會保障而言，很多地方政府只是強調基本生活保障，例如浙江金華，個人繳費標準共有0.4萬元、0.8萬元、1.2萬元、1.5萬元、1.8萬元等五個檔次，所有被征地的參保農民等到一定年齡后(女滿55周歲、男滿60周歲)，按相應繳費標準每月享受80元、105元、140元、180元、220元養老保險費用。很顯然，如此標準與市民待遇相差甚遠，更不要說其他社會保障。

第三，集體經濟組織與社區組織管理混亂?，F有撤村建居的一個直接做法是，建立新型社區，實行社會化管理。一方面，通過股份制改造，用股份制企業的組織體系來管理集體經濟，從而代替原來社區居委會直接管理集體資產的狀況。另一方面，不僅原村集體擁有的公益設施移交給居委會或社區管理，而且，原村集體承擔的社區基礎設施建設以及市政、環衛、園林、社會治安等職能也逐步轉交給市政專業管理部門和街道辦事處負責，實行專業化、社會化管理。但是，實踐中，很多新型社區沒有獨立的居委會，普遍采取“政經合一”“政企合一”“村居合一”形式。即由村集體經濟的管理者行使村或居委會的職能，這就意味著，村集體經濟組織在經營集體資產的同時，還要擔負村民的就業、生活保障、社會福利和黨組織建設、精神文明建設、社會治安、計劃生育、文化衛生等工作以及市政、環衛等各項其他政治和社會工作。

推行現有社區管理模式的一個直接的后果是造成法律功能上的錯位和現實權力運行的無序化②。按照《中華人民共和國居民委員會組織法》規定，居委會只具有社會事務管理職能，沒有管理經濟的職能，而現行《中華人民共和國村民委員會組織法》則只賦予了村委會管理土地資產以及發展經濟等職能。

第四，集體經濟負擔更加沉重。股份制改革的

初衷是通過國家、集體和個人三者之間利益關系的處理，明晰產權，提高集體資產的附加值，從而保障農民未來的生存和生活，穩定社會秩序。但是實踐中一個不容忽視的問題是，集體經濟的負擔變得越來越重。

股份制改革前，村集體經濟的組織性質是農民合作經濟組織，主要負擔組織農民發展生產、增加農民收入和興辦農村公益事業建設等職能，是國家大力支持和保護的對象，它與注冊工商企業有很大差別。作為農民合作經濟組織，一般不用繳納經營收入所產生的稅費(農業稅除外)。但是，實行股份制改革后，就必然要遵守工商企業的規定，不僅要繳納營業稅、印花稅、防洪費、房產稅、教育費附加等高達經營收入21.8％的稅費，還要繳納19.8％的個人收入調節稅。除此之外，改制后的集體經濟還要承擔其他多種社會公益建設費用，在一些欠發達地區，集體經濟負擔沉重，步履維艱。長期以往，集體資產很難實現保值增值的初衷，最終影響農民的合法權益。

第五，集體經濟阻礙了農民“市民”身份的轉變。為了保證撤村建居的順利進行，地方政府通過各種形式壯大集體經濟力量，很多村民的生活水平較之以前有了很大提高。但是，集體經濟的壯大和村民生活水平的改善卻并沒有有效推進農民市民化進程，相反，在客觀上還阻礙了農民向“市民”角色的轉化。

首先，就村民個體而言，它不阻礙村民向市民身份的轉化。市民身份不僅意味著生活水平的提高，而且還意味著社會職業、社會能力和社會權利的提升，同時也是自我認同和社會網絡的重建，但是，在撤村建居推動下的“新市民”過于依賴集體經濟，缺乏足夠的社會競爭力和自我認同感，無法在短時間內融入社會，真正實現村民身份的轉換。

其次，就社區發展而言，它阻礙了農民社區向城市社區的轉型。城市社區與農村社區的一個重要區別在于內部系統與外部系統的良性互動，然而，村集體經濟在壯大自身的同時，不僅強化了村民的依賴性，而且還加劇了自身運作的封閉型，社區內外關系嚴重失衡。城郊農民市民化的政策建議

作為目前城郊農民市民化的主要實現方式，城郊建居在實踐中暴露出很多問題，這既有具體操作問題，也有路徑的戰略選擇問題，為此，我們提出以下建議：

(一)樹立正確的指導思想

實踐中，不管地方政府是否愿意承認，一個不爭的事實是，撤村建居的目的主要在于通過汲取農村土地資源以完成地方資本積累。在這種思想指導下，地方政府關心的重點當然是撤村建居過程中的征地環節，至于征地農民是否真正融入城市，成為真正的居民則無暇顧及。理論上，農民市民化實質就是要讓越來越多的農民離開土地，成為市民，換句話說，也就是要把傳統農民吸納入現代化的體系中，從根本上改變農民的生存狀況和社會地位，公平公正地對待農民，它內在要求社會中的每一個成員，應該享有同等的權利，不能出現歧視或者不公正的現象。

從詞源意義來看，市民本來就是伴隨權利而生的，在古希臘和古羅馬，它意味著公民特殊的權利。指“居住在商業城鎮中的人”，后來被稱之為bour-geoisie(法文中譯為“資產階級”)和Burgers,burger-tum,burgerstand(德文，中譯為“市民”“市民階層”“市民階級”)等。他們在法律上享有市民權(citi-zenship)，如居留權、參政權、受教育權、享有福利權等。市民在平等契約的基礎上，真正自主地享有權利、履行義務，引導社會發展的方向，至此現代意義的市民才開始完全顯現出來?！?/p>

從發達國家經驗看，英美國家的農民市民化，是建立在一個較高的權利社會基礎之上的，或者在農民市民化過程中，賦予了農民較多的權利。另外，日本在農民市民化過程中，除了有人口的轉移、經濟的發展之外，還進行了法律制度的建設。這意味著農民市民化需要進行法律的配套建設，尤其需要一種權利上的擴張。

從現有政策體系上看，農民市民化措施主要傾向經濟模式，地方政府在安置處理失地農民時雖然也整體考慮到農民的市民化權利或同城待遇問題，但是實踐操作中，卻往往忽略農民的社會、政治等其他合法權益，因此，農民站在安全經濟角度對農民市民化表示不滿，而角色理論也告訴我們，由于賦權的不充分最終導致了市民化進程中許多問題。

(二)選擇科學的發展路徑

目前，撤村建居作為城郊農民市民化主要路徑正受到很多地方的歡迎和效仿，雖然有的官員也意識到撤村建居中存在一定的問題，但是他們很大程度上將其歸結于撤村建居政策措施執行不到位，或者是內部的具體配套措施不到位(主要集中在微觀操作層面)。我們認為，目前城郊農民市民化的動力既不是為了提高農民的權益，增加農民的福祉，也不是工業化的內在驅動，相反，市民化背后涌動的是唯發展主義和GDP的沖動，在這種背景下開展的市民化，與其說是微觀操作所致，毋寧說宏觀路徑政策選擇所致。

為此，我們必須重新探索一條城郊農民的市民化路徑。在學界，很多學者從城鎮化和城鄉一體化角度展開了討論。例如認為，“在農村城鎮化過程中，要將農村城鎮按現代城市功能和城市觀念來建設，使城鎮具有現代城市功能”，還有學者認為，“農村城市化是指傳統落后的鄉村社會向現代先進的城市社會轉型的過程，它以農村(主要是農村城鎮體系)作為載體，通過改造農村社會的一系列硬件、軟件環境，縮小農村和城市的差距，從而實現城鄉一體化?！睂W有學者提出“城鄉銜接”概念，認為農民市民化不在于農村勞動的轉移，而應該以現代民權為基礎，在整個鄉村普及現代文明，讓所有農村居民和城市居民一樣享受現代文明生活，從而實現城鄉協調、共同發展。我們認為，學界觀點在一定程度上，揭示了撤村建居中的本質問題，即，要想真正實現農民的城市化必須改變現有的宏觀路徑選擇。

(三)完善具體配套制度

從戰略角度而言，我們認為，撤村建居不是城郊農民市民化的最佳選擇，相反，城鄉銜接才是實際可行的發展路徑。但是，目前的實際情況是，大多地方政府沒有從戰略高度來審視這一問題，甚至加大撤村建居的推行力度，為了最大程度的改善撤村建居的效果，降低撤村建居的成本，我們也就此提出—些改良建議：

1確保農民參與到撤村建居的過程中去

要讓農民參與撤村建居過程，特別是，要讓農民從后臺走到前臺，坐到談判桌前，真正行使自己的參與權、知情權、發言權、申訴權和選擇權。不管是農民的安全危機，抑或是身份認同危機，一個直接的原因就是農民在撤村建居過程中的被動地位。首先，就目前實際情況看，政府幾乎不允許農民對自己的身份作出選擇，即當農民還是當居民。其次，就現有制度看，農民在涉及征地、征地補償、戶籍、住房等重大權益環節上幾乎沒有任何發言權。以征地為例，《土地管理法》規定，國家為了公共利益的需要，就可以依法對土地實行征收或者征用，其強制程度幾乎沒有給農民在征地方面留下任何平等協商的余

地。在補償方面，雖然規定“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”，但是，其爭議解決的方式卻是“由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”，地方政府既是運動員又是裁判，集征地、制定和裁判于一身，又如何來保障協調的公正性?按照法理，農民擁有土地財產權，最后的處置權理當屬于農民，至少擁有相當程度的發言權。

不改變這一政策現狀，就無法獲得農民的支持，撤村建居的進程也就會受到影響。當前各地廣泛實行征地價格聽證制度，讓農民直接參與土地交易，賦予農民參與權、監督權和申訴權，就是失地農民的參與權和自主選擇權實現的一種有效方式。

2制定統一的撤村建居規范，明確撤村建居的條件

現有的情況表明，撤村建居有時候是政治沖動的結果，缺乏理性衡量和適度規范的撤村建居必然會造成管理體制、村民權益等一系列問題，因此，適度的條件或資格限制是保障撤村建居的必要條件。

首先，規范資格。一方面要求確立一個村集體土地被征收的標準(一般以是否影響農民正常生產和生活)，另一方面，還要對地方政府進行核準，對于地方財力吃緊，無力或難以承擔起原村民、居住地區基礎設施的建設維護和公益事業發展開支的一律暫緩批準。實踐表明，由于地方財力問題，很多集體經濟薄弱的撤村居民生活水平收到很大影響，直接影響了撤村建居的效果。

其次，審核集體經濟是否進行了股份制改革，集體經濟與村組織是否真正實現了“政經分離”，集體經濟成員對改制后的集體資產是否享有真正的監督權、管理權和收益權。實踐中，集體經濟組織與社區組織管理體制不順，很大程度上在于集體經濟改制的不徹底。

3發展失地農民的個人能力

壯大集體經濟和保障個人收入的一個直接后果就是“食租”階層的出現，如前所述，其嚴重制約了農民市民化進程，因此，必須發展失地農民的個人能力，引導他們面對市場經濟如何謀得一席社會地位，打破原有的依附關系。從政策制定而言，它必須符合四個標準：(1)有可持續的經濟保障(目前的資產安置方案與這個方向基本一致)；(2)具備社會融入能力(特別體現在個人職業獲得方式以及職業地位上)；(3)社會競爭意識；(4)與市民同等的被賦權(特別是與市民同等的完全財產權、社區的政治經濟權利、平等就業權、保障權、福利權、受教育權等等)。

四、小結

農民市民化是一個內涵非常豐富的社會學概念，它不僅意味著“農民、城市農民工等在身份上獲得作為城市居民相同的合法身份和社會權利的過程，如居留權、選舉權、受教育權、勞動與社會保障權等?！倍疫€意味著農民在身份、地位、價值觀、社會權利以及生產生活方式等各方面向城市居民的變遷過程?！笆且环N職業的‘農民(farmer或cultiva-tor)和作為一種社會身份的‘農民(peasant)在向市民(citizen)轉變的進程中，發展出相應的能力，學習并獲得市民的基本資格、適應城市并具備一個城市市民基本素質的過程?！焙茱@然，農民市民化至少包括內在素質和外在資格的雙重市民化過程。

實踐表明，撤村建居不僅在集體經濟和個人權益等外在形式方面存在諸多問題，而且在內在素質市民化過程中也幾乎無能為力。

我們認為，造成這一問題的主要原因是市民化這一路徑選擇錯誤所致。其實，地方政府大力策劃和推進的撤村建居工程其出發點一開始就是一種利益驅使，是新時期地方政府的“圈地運動”，秉承的是“從農業中汲取資源”的慣性思維，“改革前只是中央政府完成了國家一級的資本原始積累，改革初期的利改稅和財政分級承包，在使全民所有制演化為部門所有制的過程中，逐步強化了地方政府在‘現代化攀比壓力下，進行地方政府資本原始積累的利益決策取向。其中最為關鍵的是：對地方政府而言，它們往往直接參照改革前中央政府進行資本原始積累的制度經驗，通過種種以國家為名的手段，剝奪農村、農民，從農業提取積累?！?/p>

正因為如此，實踐中，撤村建居不但不能肩負解決“三農”問題的重任，相反，可能隱含新時期的“三農”問題。為此，一方面，我們必須從戰略上改變現有的市民化路徑——撤村建居，重新選擇一條適合城鄉協調發展的合理化路徑；另一方面，在短期內繼續推行撤村建居的地方要加大調整力度，在規范具體措施時，充分調動農民主動性和積極性，最大程度地保障他們的合法權益。