淺析現代大學制度下我國高校內部治理結構

周 茜

(南京郵電大學 江蘇南京 210003)

引言

大學作為承擔人才培養、科學研究及服務社會的組織機構，在社會發展中具有舉足輕重的作用。深化高校管理體制改革，完善高校內部治理結構，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的中國特色現代大學制度，已成當今社會各界的共識。高校內部治理結構作為現代大學制度不可或缺的重要組成部分，也已成為高等教育研究中的熱點問題。

1 現代大學制度與高校內部治理結構涵釋

1)現代大學制度。2010年我國頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》(以下簡稱《綱要》)明確提出，要建立和完善中國特色現代大學制度，完善大學治理結構，深化校內管理體制改革。制度是組織賴以生存和發展的保障，而大學制度是關于大學組織管理與運行的規則體系。隨著知識經濟時代的發展，現代大學制度的建立已是高等教育發展的必然趨勢?，F代大學制度是指大學在政府宏觀調控下，面向社會依法自主辦學，民主管理，全面落實大學作為法人實體和辦學主體所應具有的權力和責任的一種管理制度［1］?，F代大學制度可分為三部分:政府對大學的管理制度、社會在大學中的參與制度和高校內部的治理制度。

2)高校內部治理結構。大學內部治理是指為了實現大學的使命所作的內部制度安排，如教學激勵機制、行政決策機制、評估機制等。大學的內部治理結構是指為了實現大學健康、有序的發展，依據相關的法律法規，對大學內部的各種管理權力進行內部分權和權利配置機制。大學內部的管理權力主要包括行政權力和學術權力兩個部分。高校內部治理結構的重點在于理順權力關系。

3)我國高校內部治理結構的主要組織機構。首先是高校黨委:《高等教育法》規定了高校實行黨委領導下的校長負責制，高校黨委是黨在高校的基層組織，是高校的領導核心，團結帶領教職工完成黨在高校的各項任務。高校黨委在宏觀發展戰略和關乎學校發展的重大事件上做出決策，并支持校長行使其行政職權。其次是以校長為首的行政權力組織:《高等教育法》規定了校長全面負責學校教學、科研和其他行政工作，校一級設有校務委員會和各種專門委員會以及副校長等輔助校長開展工作。第三是以學術委員會為代表的學術權力:學術委員會主要是由高校的教授及專家組成的學術評議與審核機構，其形式有學校校務委員會、學術委員會、職稱評定委員會等機構。學術委員會應在黨政機關領導下工作，但在學術問題上應具有相對獨立的地位。第四是教職工代表大會:高校教職工代表大會是實現高校民主管理體制的重要形式，賦予全體教職工行使民主監督和民主管理的權利?！陡叩冉逃ā芬幎?，高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益［2］。

2 現代大學制度下我國高校內部治理結構的弊端

1)行政權力與學術權力的失衡。建國以來，我國高校內部主要存在有行政權力和學術權力，而行政權力始終在高校中占據主導地位。大學應該是以研究高深學問、培養人才為核心任務的學術性組織，學術權力理應成為大學學術發展的主導性力量。但是目前我國高校的內部管理結構依舊采用政府機構的管理模式，高校內部的部門設置也與政府相對應，依靠政府的行政權力來治理高校;大學的高級領導人由政府任命，采用科層制的行政管理模式。大學組織的行政化，造成行政權力高于學術權力，行政權力組織常代替學術權力組織管理學術事務。雖然我國高校內部設立了學術委員會、教授委員會等學術組織，但實際上這些組織并非都是由學術人員構成，其中行政人員居多，高校大部分學術事務管理權依然掌握在行政人員的手上，學術組織形同虛設。這種行政權力與學術權力失衡的現象在一定程度上妨礙了我國高校的學術發展與教育質量的提高。

2)黨委與校長的責權界限不明?！陡叩冉逃ā芬幎烁咝｜h委和校長的職責范圍，黨委統一領導學校工作，校長獨立負責行使職權，但并沒有明確劃分黨委和校長的職責，高校的大學章程也沒有對此做出明確規定。這就導致在高校具體的管理過程中，出現黨政不分的狀況。校長雖然是高校的法人代表，但在實際管理中，校長往往并沒有對許多重大決策的最終決定權，有些高校還常常出現黨委包辦所有事情或者行政不服從黨委指示的現象。

3)高校學生主體權利缺失。高校學生不僅是高等教育的產品，同時也是高等教育中的消費者，是高等教育服務的對象，這就決定了高校學生應在大學事務中發揮一定的作用。要實現高校和諧發展的目標，就必須尊重高校學生的主體權利。而目前我國高校中，缺乏學生的陳述權和參與決策權。雖然新《普通高等學校學生管理規定》中明確規定受處罰的學生有陳述、申述的權利，但是事實上這種陳述權非常有限;而教育法也沒有涉及到學生有權參與學校的管理決策。在我國高校實際運作中，大學生一直處于被支配被管理的地位，學生的權利訴求得不到應有的保障，學生的主體性與主體權利并沒有得到應有的體現。

3 完善我國高校內部治理結構建議

1)學術方面:協調好行政權力與學術權力的關系。大學的行政權力是大學組織的行政機構通過組織、控制、協調、監督等管理手段，調動人、財、物等各類資源以保障組織目標順利實現的力量［3］。在高校的管理與發展中，行政權力是必不可少的。而學術權力的主體是掌握高深學問的教授、學者，他們追求的是學術研究與學術自由，并不擅長于行政管理。在高校內部，完全依靠學術權力和行政權力中的任何一方都是不可能也不可行的，行政權力和學術權力都有其存在的必要性和合理性。高校行政權力的正確運用，能夠為學術權力的發揮提供一個良好的制度環境及必要的管理效率。因此，在高校內部管理中應協調好這兩種權力的關系，在行使行政權力的基礎上保障學術權力在學術事務中的主導地位，兩者應該相互滲透、相輔相成［4］。

2)行政方面:明確黨政職責，完善黨委領導下的校長負責制。我國現行的高校領導體制是黨委領導下的校長負責制。實踐證明，這種領導體制適合于我國高等教育發展。黨委作為高校的領導核心，負責對高校工作的統一領導和重大問題的決策。校長是高校的法人代表，負責行使行政職權，把黨委的領導和決策落到實處。這里黨委領導并不意味著黨委專政，校長負責也不就是校長專制。因此，高校應該在大學章程中明確界定黨委和校長的各自權限，劃分各自的職責范圍，充分發揮黨委領導下的校長負責制的優勢，避免黨政不分、以黨代政、學校行政效率較低的現象。

3)決策方面:充分行使教職工和在校學生的民主權利，實施民主管理?！毒V要》明確指出，要健全議事規則與決策程序，充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。要探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。充分發揮教職工代表大會和學生代表大會的作用［5］。民主管理是現代大學制度的核心內涵，關系到大學內部各組織成員之間的和諧。大學章程作為大學治理的憲法，應該以制度的形式為高校管理創設民主參與氛圍。首先應擴大教職工代表大會和學術委員會對高校事務的參與權。高校有必要完善相關決策機制，充分發揮學術委員會的主導作用，擴大教授委員會在高校學術事務管理中的決策權，明確決策程序、規則和問責機制，避免發生各決策主體的利益沖突。其次應建立高等學校的監督機構并不斷完善。教職工和學生應享有對高校行政事務的民主監督權利。教職工代表大會和學生會是高校管理體系的組成部分，是教師和學生行使民主權利的重要形式。高校應在大學章程中明確規定教師和學生參與高校管理決策的權利以及正當的程序，允許師生暢所欲言，真正實現教師和學生對高校的民主管理。

4)制定和完善大學章程，構建高校內部治理體系的保障機制?！毒V要》提出，要完善中國特色現代大學制度，必須加強章程建設。學校內部管理體制是事關學校運行、發展的重大問題，是大學章程的重要內容之一。大學章程的制定，單純由政府統一制定是不合適的，單純依靠高校行政部門制定也是不可行的。高?？梢猿闪⒋髮W章程起草小組，由相關管理部門、院系代表、學術委員會、教授委員會等組織共同參與制訂。大學章程通過規定學校的辦學理念、辦學特色與學校的發展戰略目標，明確界定舉辦者、辦學者、教育者以及受教育者的權責關系，行政權力和學術權力的關系，學校的領導體制、管理模式等內容，充分體現現代大學治理的核心內容，有助于解決高校內部治理結構中行政權力泛化、黨政不分、學校、院、系權責不對等等問題。大學章程的制定和完善，是高校自我發展、自我約束機制的重要保障，也是高校內部治理結構體系的有力保障，更是建立現代大學制度的重中之重。制定和完善大學章程，實現依法治校，自主辦學，應是高校內部治理結構改革的必然趨勢。

4 結束語

高校內部治理是現代大學制度的重要組成部分。在現代大學制度下，必須致力于確立和完善“黨委領導，校長管理，教授治學”的大學內部治理結構，這是當下我國高等教育的改革方向。要完成這一重任，還需要高校、政府相關部門以及社會各界的共同努力，需要國家高等教育管理體制的進一步深化改革，從而保障高校內部治理結構的穩定有序，保證高校育人的質量和創新能力的不斷提高，充分發揮我國高校在建設創新型國家中的重要作用。

［1］韓良重，陳天云.我國現代大學制度建設的困境及其出路［J］.重慶電子工程職業學院學報，2011(4):90-92.

［2］朱益上.論當前我國高校內部治理結構的失衡與對策［J］.湘潮，2009(8):24-25.

［3］鄒曉東.對構建現代大學制度的內在因素的思考［J］.河南大學學報:社會科學版，2012(1):127-130.

［4］徐先鳳.從大學章程看高校內部治理結構的再定位［J］.齊齊哈爾大學學報:哲學社會科學版，2011(6):162-164.

［5］薛瀾，劉軍儀.建立現代大學制度改革高校人才培養體制與機制［J］.清華大學教育研究，2011(5):1-8.