信訪聽證的治理邏輯

■吳曉林 陳 潭

“信訪聽證”本身是社會管理創新的一種探索，它有利于將信訪的疑難重癥解決于基層，也有利于緩解信訪人與政府之間的緊張關系。但是，信訪聽證制度是否能夠“包治百病”，解決信訪難題？

【案例】“我有話要說”

2012年2月，湖南省湘潭市紀委出臺了《湘潭市紀檢監察信訪聽證暫行辦法》，被稱為湖南省紀檢監察系統出臺信訪聽證制度的“首例”。近日，湘鋼原職工于永軍攜帶有關資料，來到湘潭市紀委信訪室，就自己被原所在單位解除勞動合同一事申請信訪聽證。于永軍成為湘潭試行紀檢監察信訪聽證制度以來，提出“信訪聽證”申請的第一人。

根據媒體發布的信息，“今年48歲的于永軍（化名），1985年進入湘潭某大型企業下屬分廠工作，并簽訂了勞動合同。1998年12月，他因涉嫌倒賣國家文物被警方刑拘，1999年1月被依法取保候審。在此期間，于永軍不能正常上班。2002年5月14日，他申請轉入勞務市場，后來被企業解除勞動合同。于永軍對此不滿，先后向湘潭有關部門提出申訴，并狀告原‘東家’，但法院以證據不足，要補充材料為由被駁回。他至今認為，在自己取保候審期間，企業解除與他的勞動關系是違法的?！?/p>

根據《湘潭市紀檢監察信訪聽證暫行辦法》，湘潭市紀委在審查他提交的資料后，認為于永軍申請聽證的事項有兩方面：一是企業解除與他的勞動合同是否違法，二是市人社局在答復過程中是否不作為，這屬于可以信訪聽證的范圍。

【解讀】治理“疑難雜癥”

陳潭（廣州大學公共管理學院教授）

湘潭市紀委信訪室副主任劉連生介紹，本次信訪聽證沿用的是法院公開審理模式。舉行聽證時，信訪雙方當事人或委托人、調查人要就爭議的事實進行公開的辯論與質證。

實行“公開辯論”的湘潭市信訪聽證制度，旨在解決信訪“疑難雜癥”。于永軍便是一名“老上訪戶”，此前已多次上訪，直到今年5月份獲得信訪聽證的權利。

信訪工作歷來是政府工作的一道難題，面臨著直接處理與群眾的利益關系，“疑難雜癥”則是各地信訪的通病。

為了將矛盾在基層得到有效化解，2005年1月5日國務院第76次常務會議通過了《信訪條例》，該條例首次將“聽證”應用于全國信訪領域，并自2005年5月1日起實行?！缎旁L條例》第三十一條規定：“對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責任?！?/p>

實際上，將聽證應用于信訪領域并非中央層面的“創新”。恰恰相反，信訪聽證源于地方政府部門的實踐創新。

早在90年代末，我國一些地區和部門開始將聽證引入信訪問題的處理，最初主要是針對老上訪戶長期纏訪、信訪問題久拖不決，后來逐漸向其它領域擴展，納入信訪聽證的事項不斷增加，解決了一批信訪疑難問題。

1999年，河南省計劃生育系統開始實行疑難信訪案件現場聽證制度，2000年湖北省公安縣信訪辦開始推行信訪聽證制度。隨后，河北、江蘇、甘肅、吉林等省的一些地區也陸續開始探索利用舉辦信訪聽證會的形式處理疑難信訪問題。2003年4月18日，吉林省信訪局就長春市居民李艷春的上訪問題及

處理情況召開了信訪聽證會，這是全國首次由省級信訪機構主持召開的信訪問題聽證會。隨著實踐經驗的積累，信訪聽證制度逐步走向規范化和制度化，并通過立法予以確認。2002年7月26日修訂公布的《甘肅省信訪條例》第31條開全國先河，首次在行政法規中確立了信訪聽證制度。2003年5月，《吉林省信訪聽證暫行辦法》正式下發全省試行。

各地在信訪方面引入“聽證程序”的創新，最終在國務院通過的全國性行政法規中得以確認。自此，“信訪聽證”正式成為專門性行政法規中的提法。此后，各省區市陸續頒布省級《信訪條例》，明確了信訪聽證的“聽證范圍、主持人、參加人、程序等”。一些信訪頻度較高的部門，例如環保、政法等行政機構，也相繼出臺了適合本部門的“信訪辦法”。

湘潭市紀委信訪室主任石海燕介紹，之所以推行信訪聽證，目的就是維護當事人合法權益，充分尊重群眾的知情權、陳述權、申辯權，讓信訪更透明，更具公信力。

信訪聽證和公開辯論的引入，推動了信訪工作的處理方式由“堵”向“疏”轉變。

【縱深】信訪“三變”

吳曉林（中南大學公共管理學院教師、中央編譯局博士后）

從目前各地信訪形勢及創新手段來看，相關部門在處理群眾利益訴求的工作態度和工作方式上有著明顯的變化。給予群眾表達的權利與渠道、安撫情緒、協調利益等等讓被動“截訪”成為主動“接訪”。

在以往，由于行政機構操作的封閉性及行政部門、人員之間的推諉，導致信訪過程中辦事效率低下，甚至不公正辦理，很難切實反映民意；再者，某些民眾的反映越界或不合理要求，使官民之間的矛盾不斷出現。這種情況下，在信訪中引入聽證制度則讓信訪過程由神秘轉向一定的公開與透明。

2005年國務院出臺的《信訪條例》對于保障信訪人權利、確定各級政府部門責任、推進信訪工作制度化、法制化建設等方面做了積極的探索。尤其是在受理上訪過程上的一些規定，引起了人們的關注，“信訪聽證”就是其中重要的一條。那么，在信訪過程中引入“聽證”環節，究竟有什么作用？

近年來，隨著基層矛盾的增多，越級上訪和重復上訪給政府帶來壓力。為了維護社會穩定和減輕上級政府壓力，一些地方政府不斷給下級下達指標任務，甚至在政績考核時實施上訪“一票否決制”。在這種“剛性維穩”的迫力下，基層政府被迫采取“盯死看牢”的“截訪”手段，而“信訪聽證”的引入，無疑是正視現實，從被動“截訪”走向主動“接訪”的一個體現。

盡管人們對信訪現象有所耳聞，但是由于基層政府對上訪戶“以堵為主”的處理方式，使得大多數公眾被隔絕于信訪過程之外。信訪的個中滋味和遭遇只有當事人才能真正體味。針對信訪工作的疑難重癥開展“信訪聽證”，實則是將信訪工作從“后臺的冷處理”搬到前臺，借由公眾的關注形成一個較為開放的“處理平臺”。在情、理、法交融的開放平臺中，信訪人有權陳述事實和理由，提出自我訴求，受理部門公開處理意見和依據，雙方互相質詢、辯論、協商，公眾、第三方進行公開監督評議。涉事當事人、媒體和公眾從質疑中回歸理性，從“信息屏蔽”走向“平等參與”。從這個意義上而言，信訪聽證和公開辯論的引入，推動了信訪工作的處理方式由“堵”向“疏”轉變。

實際上，通過信訪向國家領導、有關部門反映問題，是憲法和法律賦予公民的基本權利。信訪聽證的引入，一方面發揮了聽證的優勢，促使原來單向的、強勢的“紙面判定”，走向一種“雙向交流”的過程，政府從“防御狀態”、信訪人從“戒備狀態”走向“開放狀態”，二者轉化“強弱關系”，在一種相對開放的平臺上平等交流，有利于縮小權力機關同信訪人之間的“勢能反差”；另一方面，信訪聽證打破了原來權力機關的“話語壟斷”，將涉事雙方聚攏到一個對話平臺，互相擺事實、講道理、找依據，可以讓參加聽證會和關注聽證會的人們熟知相關政策、法規，了解政府部門工作作風，引導而非強制信訪人接受處理意見，換得公眾支持。這也是信訪工作在處理立場上從“對立”向“協調”的轉變。

標本可否兼治

從信訪工作方式的演進過程來看，“信訪聽證”本身是社會管理創新的一種探索，它有利于將信訪的疑難重癥解決于基層，也有利于緩解信訪人與政府之間的緊張關系。但是，信訪聽證制度是否能夠“包治百病”，解決信訪難題？

就“信訪聽證”的適用范圍來講，它并不適用于所有信訪問題，而是僅僅針對“重大、復雜、疑難信訪問題”，這就決定了信訪聽證的有限性；從信訪聽證的啟動來看，決定是否能進行“信訪聽證”的不在于公民個人，而在于“有權機關”。聽證辦法中規定的“重大、復雜、疑難信訪問題”等尚缺乏實施細則，自由裁量權較大，因而信訪聽證的決斷仍然在于行政機關，現有的“信訪聽證”僅僅是針對部分信訪問題，而非全部。

應該承認，除了在是否要進入“信訪聽證”環節具有決定權以外，有關機關和涉事部門在信息和資源方面比單個的信訪人具有優勢，這些部門除了具有權力之外，還具備專業知識、處理相關事務的技術工具、完善的信息渠道。由于教育水平、利用信息技術、收集資料和信息能力的差異，信訪個體在認識方面具有天然的“弱勢地位”。在“信息不對稱”加劇的情況下，信訪人的權利訴求會因此受到弱化。

據了解，在我國，聽證會主持人的產生一般分為三種形式：一是由受理信訪工作的行政機關直接指定，二是由受理信訪工作的行政機關負責人直接擔任，三是由非本案調查人員來擔任。主持人如何產生、如何發揮作用，這是一個關鍵問題，但目前并未有相關規定。而實際上主持人在信訪聽證過程中發揮著重要的協調和引導作用，其是否公正、偏向于誰，能夠左右聽證會的走向。因此，主持人中立地位的保證至關重要。

與其他信訪聽證制度相比，湘潭此次聽證的特點在于公開辯論，其當場形成聽證結論的思想得到強化。

信訪聽證是直接面對群眾利益關系處理的過程，而問題的解決卻在于聽證之后的結論是否具有法律效力，是否能得到有效執行，是能否成功解決信訪問題的關鍵?！断嫣妒屑o檢監察信訪聽證暫行辦法》中規定，“根據有關政策和黨紀政紀規定，形成合議結論，結論由聽證承辦單位在15日內書面送達信訪人，信訪雙方當事人應當服從?！钡墙Y論是否能得到執行，還要看它是否合法、是否侵犯他人合法利益。

湘潭實行信訪聽證在全國并非首例，然而可公開辯論的信訪聽證在湖南為首次。不可否認信訪聽證從程序上規范了群眾利益訴求得到解決的過程，然而其實質結果能否根治信訪中的“疑難雜癥”，這將是信訪雙方長期的利益博弈。

那么，要如何破解上述難題呢？依據信訪聽證的治理邏輯，一是要動態擴大“信訪聽證”的適用范圍，適時解釋“信訪聽證”中關于“重大、復雜、疑難信訪問題”的細則，對于群眾反映強烈、涉事部門較多、屢次上訪無果的信訪事件要積極納入聽證環節；二是要強化對信訪人的法律援助和支持，一般而言，在有權機關面前信訪人是相對弱勢的，要允許信訪人聘請律師或委托代理人參與聽證，必要時為信訪人提供法律援助，以彌補信訪人的信息落差；三是要公正公開地選拔聽證主持人，避免涉事機關直接充當或安排聽證主持人，引入“外行公民”、“專家學者”等中立的社會力量作為主持人，并全程開放聽證會過程，接受媒體和公眾監督與評議；四是提升“聽證結論”的法律效力，在聽證會達成一致的協議，要督促各有關主體抓緊落實，對聽證會上難以形成一致的問題，可以按照《信訪條例》的規定進入復查、復核程序。