論中國金融監管體制的完善

任晶晶 楊廣順

【摘 要】 金融，逐漸成為現代市場經濟的核心，成為了推動社會進步的巨大動力。但是，在經濟飛速發展的同時，金融--這把雙刃劍也不曾讓我們忘卻它給世界經濟帶來的苦難。要利用好金融這個經濟催化劑，應當對其進行嚴格而謹慎的監管。唯有建立良好的金融秩序，國民經濟才能穩定健康地發展。筆者擬從歷史分析的角度，結合國際上各國立法類型，綜合分析中國金融監管體制的弊端以及提出相關建議。

【關鍵詞】 金融監管體制完善

Abstract ： Finance， increasingly becoming the core of modern market economy， as the acceleration of the development of society. But， finance-the rapier will not leave us forget the disaster it brought with to human kind while the economy are drastically promoting. To realize the finance of accelerated， it should be regulated strictly and seriously. Only a favorable financial order could be constructed， could national economy develop steadily. The author plans to analyze the flaws and give some suggestions involved in finance regulation system of china， with considering the legislative type exists in the world in a historical angle.

Keywords ： Finance ；Regulation； InstitutionImprovement

1. 金融危機帶來的關于對中國金融監管體制的思考

金融危機與金融監管的關系

金融危機，是指資產價格急劇下降、多家銀行和非銀行金融機構倒閉相關聯的金融市場的動蕩。在給金融危機一個確切定義這個問題上，絕大多數的經濟學家都采用了格德史密斯（R.W.Goldsminth）19821年的定義，即“全部或大部分金融指標—短期利率、資產（證券、房地產、土地）加個、商業破產數和金融機構倒閉數的急劇、短暫和超周期的惡化?！?929年美國經濟危機背后隱藏的是產業結構不合理，失業率長期低下的不到解決，國民經濟泡沫嚴重，資本投機盛行等隱患，加之金融監管體制的真空，這些隱患在投機熱的推動下，最終通過資本市場爆發。2007年下半年，美國次貸危機導致的金融危機席卷全球金融市場，并進而使得多個國家的經濟趨近崩潰。從2008年秋季二十國集團美國華盛頓金融峰會到2009年英國倫敦和美國匹茲堡金融峰會，如何“治未病”避免金融危機重演成為與會領導人最為關注的議題之一。

金融監管，是指金融主管當局依法利用行政權力對金融機構和金融活動實施規則和約束，促使金融市場依法文件運行的一系列行為總稱。金融監管的目標是構建穩定、健全的金融體系，從而保證金融機構和金融市場的良性可持續發展，保護金融活動參與者的利益，推動社會經濟發展。金融監管體制的形成和金融業的發展息息相關，正因為市場經濟的不穩定，存在著其自身不能解決的問題，市場監管才油然而生；金融監管也是如此，正是因為金融業的風險性和不穩定性的存在，所以金融監管也必然應該隨著金融業的深化和擴展而變遷、深化、發展。

金融監管制度的形成和銀行業與金融市場的發展密切相關，并隨著中央銀行制度的變遷、業務的發展和職能的完善而不斷發展。政府對銀行業和金融市場進行必要的監督和管理的有效方式就是設置一個專門的機構執行監管職能。這一專門機構主要是中央銀行，有些國家專門設置金融監管委員會。由于金融監管的專業性、技術性和政策性較強，中央銀行或金融監管委員會就必然要依據政府的意圖來制定一系列金融政策和監管法律制度。同時，金融業的迅猛發展和中央銀行及其他金融監管機構監管實踐的需要，又不斷推動著金融監管制度的調整和完善。

2. 中國金融監管體制的弊端

2.1行政氣息濃厚

我國的封建時代是世界上最長、最深刻的之一，封建觀念在人們的思想中根深蒂固，雖然經歷了100多年的半殖民地半封建時期以及新中國建立后新民主主義和社會主義革命，但是，事實是，我們在新民主主義和社會主義革命中，被推翻的只是封建主義的基本經濟和政治制度，而封建主義在思想政治方面的殘余并未徹底消滅。自從1978年的十一屆三中全會上，中國開始發展中國特色社會主義市場經濟，開始了中國企業的市場化改革，企業的市場獨立地位逐漸得到確立，企業財產權也得到了法律的承認，取得了跨世紀的成就，符合了時代發展的趨勢；但是舊體制仍然在不同程度地發揮作用，股份制改革后的國企仍然是國家一股獨大，在董事會、監事會上仍然是由國家授權的機構拍案決策，絕大多數中小股東根本不能充分行使其重大事項決策參與權，因此在重大事項的決策上，體現的其實并不是絕大多數股東的一致，而是國家一個股東的意志，實際上是政府部門的意志，行政性與經營性界限模糊，不少地區的金融機構、商業銀行成為了政府標榜業績的大靠山。我國這種政企不分、行政性濃厚的不正常觀念是在我國計劃經濟時代形成的，是受當時的高度集權的、僵化的經濟體制影響，其中不僅是受蘇聯計劃經濟模式影響的產物，而且是受“官工”、“官商”、“官農”不分等封建主義經濟思想影響的結果。北京大學法律系博士生導師、北京大學金融法研究中心主任吳志攀教授在《金融法的“四色定理”》中論述了金融法制的四種主要影響因素：政府、市場、單位、個人。所以，這種根深蒂固，覆蓋面遍及以上四種因素的封建殘余思想會一直阻礙我國金融監管體制的完善以及作用的發揮，所以，在此，筆者把它謂之為貫穿歷史的監管的弊端。

2.2分業監管的弊端

在2007年以后，我國金融市場將對外資實行全面開放，盡管進入中國的外資銀行受到中國法律的限制，也必須分業經營，但多數外資銀行的母行實行的是混業經營，與實行分業經營的中資銀行相比具有先天的優勢，這對于只能從事銀行、證券、保險中某一領域的國內金融機構來說，外資金融機構進入帶來的影響將是致命的，因此，許多中資金融機構不得不謀求自身結構的調整，在行業間進行股權交叉等事實上的混業經營，突出表現為銀行業、證券業、保險業、信托業之間的業務劃分日益模糊。當不同金融機構業務交叉，一項新業務的推出需要經過多個部門長時間的協調才能完成，同時，多頭決策、多頭監管模式還會加劇各部門在設計宏觀經濟調控的貨幣政策制定、銀行業改革、股權分配改革等問題上的分歧與正義，增加了政策協調的復雜性，這就會產生較高的協調成本，降低了決策效率和執行效果，損害政府公信力。如果不及時對現行的監管體制進行調整，還可能形成交叉監管、重復監管以及監管的空白地帶和灰色地帶，加劇金融業本身所帶來的風險性。因此，如何在混業監管經驗不足和分業監管的與時局不符之間謀求一個黃金分割點，是目前中國急需解決的問題，否則，將會加大金融業的高危性。

2.3監管真空以及不協調

首先，隨著金融國際化、全球化的加深，金融工具以及金融衍生品創新不斷，金融機構業務的交叉不斷增多，再加上混業經營的事實存在，專門的分業監管模式的監管效率日益低下，監管體制的設置不合理造成的部門監管界限不明確、含糊，甚至存在廣闊的真空領域。金融分業監管體制是按照行業領域進行的監管部門的劃分，但是，隨著金融國際化趨勢的增強，為了能夠適應國際競爭，我國已經出現了事實上的金融控股公司，所謂金融控股公司，按照巴塞爾委員會、國際證券聯合會和保險聯合會的定義，是指“在同一控制權下，完全或主要在銀行業、證券業、保險業中至少兩個不同的金融行業提供服務的金融集團”。在我國的金融管理框架內，金融控股公司的發展無論在法律還是實際層面上都具備其可行性。雖然我國采取的是分業經營、分業監管的模式，但是，現行的金融監管體制并沒有禁止金融控股公司的設立，雖然規定了銀行、證券、保險、信托等機構之間互相不能持股，但是并沒有禁止這些機構擁有共同的大股東。從1999年開始，金融管理部門陸續出臺了《證券公司進入銀行間同業市場管理規定》、《基金管理公司進入銀行同業市場管理規定》、《證券公司股票質押貸款管理辦法》、《商業銀行中間業務暫行業務管理規定》，為不同行業背景的金融企業彼此進入對方業務創造了條件，也為金融控股公司在分業經營框架下進行混業經營提供了政策依據。尤其是在對金融控股公司的交叉金融業務的監督和管理上，“三駕馬車”分別對領域內的金融活動進行監管，設定不同的監管目標和監管標準，同一機構涉及不同的業務則需要向不同的監管機構進行業務審批，重復監管的現象凸顯。

其次，在中國目前的金融監管體制中，對金融風險的監管措施相對金融業的發展程度，是非常缺乏的，監管措施的不完善，對于本身就屬于高風險行業的金融活動來說，猶如沒有交通指示燈的十字路口，隱患越發加深，風險概率增高；同時由于相應協調措施的缺乏，也導致了部門間協調監管的成本增加。在筆者分析，中國的金融風險措施漏洞，主要是監管力度不均衡，監管沒有一套系統性的標準。我國的金融監管側重事前審批程序，注重合規性審查，但是對于事后，特別是事中的風險監測管理力度和廣度都非常有限，未能形成一套系統的監管機制；對國有控股銀行的監管嚴密，但是對其他商業銀行和非銀行金融機構的監測和風險控制都顯得極其嬌弱；重外資、輕中資，且對金融金鉤的日常經營過冬的風險監測管理尚未形成一套較為全面的體制，由此，則較容易造成風險極易集中在部分環節，對于脆弱的監管體制來講，這是火上澆油、雪上加霜。

2.4中國金融監管法制落后

金融機構對金融機構經營管理的行為的監管是必須取得法律法規的明確授權，以及對相關的監管權力進行界限的明確，以保證金融監管機構本身能夠權責分明，嚴格按照己身的權限范圍來執行監管權，杜絕對金融機構經營管理的隨意性，維護市場經濟的而客觀性和所應具備的公正性，由此，才能確保競爭的有序進行，從而推進社會法治和經濟的健康運轉。沒有健全的金融監管法律體系，無法從權力源頭保證金融監管的合理、有效以及合法實施，更無法保證社會主義市場經濟能在執政黨的有效引導下健康發展。雖然相關的法律法規已經多達四千多部，規章制度更是數以倍計，但是，我們在平時的法律學習中，可以知道，金融監管機構在依法監管時多依靠的是《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《信托法》等法律，由法律名稱可知，這些法律基本上都是以監管機構主體的不同而進行的劃分，尚未能形成以業務和職能劃分的法律法規條文，以按業務功能來進行監管市場經濟的法律、細則等都未能配套制定，單純的上述幾部按監管主體來劃分而制定的法律不能夠形成整體的金融監管法律體系脈絡。

3. 完善中國金融監管體制的思考

3.1國外金融監管體制的經驗教訓

從目前的各國金融監管體制來看，經過長期的發展和調整改革，全球的金融監管體制主要有三種類型：統一監管模式、分業監管模式以及雙峰監管模式。采用分業經營分業監管的國家主要就有我國和法國；而同樣是在分業經營的同時采取統一監管的有韓國；美國采用的則是綜合經營分業監管；著名的金融帝國—英國采用的是統一監管的體制，采用同等模式的還有諸如日本、新加坡等資本主義國家。但是各種監管體制的融合趨勢日益增強。

統一監管模式指由一個機構統一負責至少對銀行、證券、保險三大主要金融領域的審慎監管和市場行為監管。統一監管主要是為了適應金融業務綜合化的發展趨勢而產生，也是全球金融監管體制的發展趨勢。其利在于利于對整個金融體系的風險系數進行把握和控制，有利于規模效益，同時能夠降低監管時不統一所產生的摩擦成本，減少了監管真空和重疊，對于在混業經營日益明顯的當今，能夠對整個金融集團進行風險評估，并做出有效的監管。不足之處則在于如果沒有對監管目標進行清晰的界定，其監管效果反而會比分業監管更加低下，不能達到與其的一致性和監管效率；與此同時，集權統一的監管機制容易造成官僚主義，并進而產生道德風險。

分業監管模式指在機構監管的基礎上，銀行、證券、保險三大金融領域分別設立專門的監管機構，負責對領域內金融活動進行全面監管。其利在于有明確的監管分工，能夠避免單一金融領域的風險而產生連鎖的金融危機；各監管機構能夠集中部門經歷對領域內的市場活動進行監控，專業性強。但是，隨著金融業的迅猛發展，其不足之處也日益凸顯，監管交叉重疊；金融法律不統一，沖突嚴重，影響權威；監管效率由于協調機制的不完善而日益低下；監管的分散容易產生“真空”地帶，金融高危性增加；主要是在混業經營趨勢的當今，難以對金融集團的集體風險進行把握。我國是分業經營分業監管的代表國家。有些國家在回歸綜合經營后，依然實行分業監管。

雙峰監管模式，指在功能監管的基礎上，根據金融監管的兩大主要職能，即審慎監管和市場行為監管進行監管，由此而產生兩類監管機構，分別進行負責，這種監管模式的典型國家為澳大利亞。此種監管模式的利處在于能夠較好的分別對金融機構的兩個階段的行為進行有效監控，能夠保證在各自的監管領域內的監管目標一致，同時也避免了不同機構的存在同領域監管但是因為部門因素、體系因素而產生的監管交叉、真空。降低了監管機構之間的摩擦成本與協調難度；同時也形成了一定的制衡機制，避免道德風險的產生。但是同樣也存在其天生不足的弊端，就是容易在兩塊監管領域之間產生“灰色區域”，沒有能夠因材施教、因地制宜，充分尊重不同金融機構之間的特色而進行監控。

總而言之，三種監管體制都存在其可取之處，但是也有其不可克服的弊端，我們需要做的，就是在借鑒不同的監管體制的同時，立足于國情，取長補短，審時度勢地構建符合我國金融現狀的金融監管體制。

3.2中國金融監管機構監管由分業型向功能型轉變

在功能型監管理念在金融業國際化趨勢增強的今天，筆者認為有著分業監管所無法比擬的優勢：

第一，針對混業經營下的金融業務交叉，實施跨產品、跨機構、跨市場、跨國界的監管與風險預測，監管部門不局限于某一金融行業或機構內壁的金融風險。第二，功能型監管體制因為其依據金融機構所經營的業務職能來進行劃分的監管體制，功能穩定，可以較好地對各種金融創新進行監管。第三，根據金融機構的各項社會、商業功能，如支付方式、資金融通機制、資源轉移機制、風險預警監測制度等來對監管機構進行重組，對監管規則進行設置，以求監管匹配發展。第四，功能型的金融監管體制，其廣度可以原則性地涵蓋金融業的幾乎一切領域，可以抑制商業銀行的“套利”動機，減少銀行的“監管套利”行為。第五，依據業務范疇來劃分功能型的監管機制能夠在對金融機構所經營的各種金融工具進行監控，減少監管機構之間因為重疊監管而形成的摩擦成本。

目前，金融業交叉經營已事實上存在，在不久之后的將來，混業經營將成為中國金融業未來的發展的必然趨勢，統一的監管模式必將取代今日的分業監管，以避免因金融業的發展所帶來的更多的監管真空，以及因為監管協調所造成的高成本和明確監管機構的職責與權限。以此而改變多重監管體制下的監管重復，不公平競爭，監管沖突等市場異態，為此，要做好一下準備工作：

首先，要完成分業監管向統一監管的轉變，需要把轉型期間的關鍵問題把握好，才能避免因轉型而導致的官商投機、權力尋租等情況出現。第一，在現有及金融監管機構基礎上，進一步健全協調機制，建立統一的協調機構，完善監管協調合作機制。逐步地將原有的金融監管機構統一到作為過渡時期而建立的協調機構下屬部門，并且再進一步將協調機構改為統領監管部門的金融監管委員會。跳躍性的合并無利于監管機制的轉變，面對專業人才和監管經驗的缺乏、監管法律機制的滯后以及群眾觀念的轉變需要時間等問題，避免因為金融監管體制改革而帶來的社會經濟不穩定、客戶不信任以及被監管者的套利投機等風險，過渡性的步驟是必須的。

其次，統一的金融監管機構，功能型監管體制并不能取代市場的作用，要加強金融業的自律，培育成熟的金融市場，健全即溶機構內部控制為基礎的內部自律機制，使其能積極配合金融監管機構的調控與檢測，維護金融企業資產的安全性與流動性，建立完善的內部風險預警機制，以危險監管為核心，合規性和事后救濟措施為輔助，提高對金融機構的治理水準。

再次，加強金融業自律性組織的建設，自律性中介組織在作為市場主體的同時，也是國家監控市場的副手，有著舉足輕重的地位。因為它與金融機構有著天然的兄弟關系，所以能否引導其發揮應有的監控職責，關系著監控能否及時到位的發揮作用。固然，嚴格的行為守則，賦予其行業保護、協調、合作與交流等職能是必須的，讓它能夠維護行業的公平競爭和市場秩序，在政府的較宏觀的監管之下，通過行業道德規范加以補充，形成市場多元利益主體的相互制衡機制，由此全國范圍內形成，在政府的統一監管之下，監管機構按照功能類型對金融業進行監管，自律性組織對行業進行微觀的、道德性的引導與檢測，更好地配合金融監督管理委員會的調控，由此形成健康、穩定的金融業秩序。

3.3中國金融監管法律完善與統一

完善金融監管法規體系，立法是第一步驟，也是關鍵性環節，需確立統一、綜合的金融監管體制法，加強對金融控股公司的監管，將金融監管納入到法律框架內，嚴格禁止政府對金融經營的不當干預，防止一直以來都長存中國的企業行政干涉，官商勾結，政企不分等情況，防止因監管體制改革期間引起的權利過度集中于某個機構或部門而導致的權力尋租、政治腐敗等問題，明確在改革過程中以及改革之后監管機構、部門的職責和權利，保證監管依法有序進行。對已經逝去的分業經營的法律法規進行系統清理，適應當今金融混業經營的趨勢，針對原有的指導性的、框架性的金融監管法律，進一步細化，使其更加明確，可具操作性。例如接管、破產、兼并、清盤等市場退出方面，對事中風險監測管理進行嚴密規劃，如金融機構組織管理辦法、信息披露制度、網絡銀行機制、外資金融機構管理等方面，以形成全方位的風險監測監管業務風向標和相應的操作規則。

最后，建立金融監管法律體系不能盲目求寬求嚴，要給予一定的寬度和廣度，適應市場條件的變化以便能及時做出調整。加強法律的透明度，解決有法不知等外資頻繁出現的問題，同時也能增強社會對于監管部門的督和批評。防止孤立的對單部法律進行修改，應當在制定出統一框架，指導原則的同時，在原則精神的指導下金融相關法律進行修改，各項法律法規條款明確肯定，其中的專業名詞進行詳細解釋，避免監管隨意、法律沖突等社會問題。

3.4加強國際金融監管協調

首先，中國立法機構應當參照國際慣例和借鑒國際經驗，對已頒布的《外資銀行法》、《商業銀行法》、《外匯法》、《期貨法》、《證券交易法》、《信托法》、《外資財務公司法》、《金融處罰條例》等金融業專門法律法規進行修改與完善，其中也應當包括《公司法》、《刑法》、《反壟斷法》中涉及金融業的法律和文件，解決國內法律不能與國際法律有效銜接的尷尬局面，并進而形成一套符合中國金融國情的，又能與國際立法接軌的金融法律體系。要完成如此浩瀚的立法工程，必須從立法、改法、廢法、借法、創法等層面出發，審時度勢。

其次，中國金融監管機構應當積極參與國際金融法規建設，對WTO運作規律進行預期把握，在把握的基礎上形成相應的應對政策，以降低金融監管機構監管滯后性所來帶的風險。同時，遵循WTO的解決國際爭端的規則，從原本單一的政府角度轉變為國際視野，因為金融市場已經逐步跨出一國國界，單一的己身考慮不能保證國際金融的安全；轉“人治”為法治，轉“人治之上”為“法律之上”，由此，才能保證國際監管的協調一致。

再者，現代信息網絡技術從根本上消除了國內市場和國際市場、國際市場之間的時空限制，國際金融環境的變化對各國經濟影響日益深刻，金融風險的嚴重性、擴散性和危害性是前所未有的，從每時每刻的匯率波動到難以預料的金融危機，從全球性銀行系統的風險到貨幣市場交易規則，都是任何單一國家力量所不可控制的。為了適應世界經濟一體化，金融國際化全球化的趨勢，在完善和加強本國金融監管法律的同時，應該主動加強與各國金融監管當局、國際金融組織之間的合作與交流并且簽訂相關備忘錄，與各國互通有無，積極吸取國際先進監管經驗，，參照和依據《有效銀行監管的核心原則》（1997年）和《巴塞爾協議III》（2010年）等，實現對跨國金融機構的有效監管。我國要與其他國家金融當局簽訂雙邊諒解備忘錄，諸如在信息提供、相互磋商、技術合作等方面展開合作。同時，要發揮各類國際組織和區域性組織在協調國際金融監管方面的作用。利用國際協定和別國監管體制的優勢完善本國監管體制欠缺之處。積極參加國際金融組織，廣泛開展多邊金融合作，增強本國在抗擊國際金融風險方面的預測和防范能力，與其他國家開展信息交流、技術合作，建立信息共享機制，互通本國金融發展狀況，加強各國對于金融風險的預警能力，杜絕對跨國金融機構的監管真空。同時，主動與世界各國建立統一的風險監測預警體系，形成對跨國金融機構的全程監控和跟蹤管理。

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作者簡介：任晶晶，女，1986年6月26日生，遼寧大學法學院法律碩士（法學）專業。

楊廣順，男，華夏銀行 中小企業信貸部

（作者單位：任晶晶，遼寧大學法學院；楊廣順，華夏銀行 中小企業信貸部）