美國社會管理經驗對我國社會管理的啟示

伍小虎

【中圖分類號】C912【文獻標識碼】A【文章編號】1672-5158（2013）06-06-02

當前，我國正處于經濟社會發展的戰略機遇期，但也是社會矛盾凸顯期。隨著改革開放的不斷深入，利益分化整合進一步加劇，社會結構進一步向以市場經濟為基礎的多元社會結構過渡并轉型，而我國經濟發展模式轉換、體制深層次改革和全方位對外開放正在加速這種社會轉型。在這樣一個劇烈變革的時期，不僅歷史上長期積累起來的深層次社會問題會凸顯出來，而且還會出現一些新的社會問題和不確定因素，可能會與原先的社會問題交織在一起，錯綜復雜。能否有效化解以利益為核心的諸多社會矛盾，直接影響到我國的社會和諧，進而牽涉到能否抓住經濟發展的有利時機，最終影響經濟、政治、社會、環境全方位的均衡發展。于是，深刻把握新形勢下利益矛盾的新特點，促進多元化利益訴求的平衡，提升我國社會管理能力成為全方位均衡發展的重要一環，甚至是必不可少的、應當給予優先發展的一環。

社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。社會管理基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面?，F代意義上的社會管理理論與實踐較早出現在西方國家，本文旨在借鑒發達國家美國的經驗，結合我國國情，探索如何提升社會管理能力。

一、美國社會管理的主要路徑與經驗

20世紀90年代以來，西方學者越來越發現，單一主體治理無法應對全球治理危機。在這種情況下，崇尚多主體治理的社會治理理論逐漸興起。社會治理理論強調國家（政府主體）、市場（企業主體）以及社會（市民社會主體）合作治理的三足鼎立格局1，一道來調節和實現社會秩序。美國的社會管理主要路徑和經驗可以概括為三大方面。

（一）市場導向的社會管理定位

市場導向的社會管理定位嚴格遵循了社會治理理論，認為“一頭獨大”的政府將備受詬病?？茖又?、非人格理性邏輯的政府在現代社會活動中存在嚴重政府失靈的可能性，扁平化、網絡化的政府運作方式才會受歡迎。與之配合，政府的社會管理定位必然強調去中心化、最小權力，采取公共服務購買、服務外包、準市場機制等方式完成提供公共服務的職能。目的在于盡量避免政府失靈，同時促進市場正常發揮作用。美國社會管理的理念是在政府與市場之間選擇“更多的市場、更少的政府”，以降低成本、提高效率?？傮w上講，許多其他國家由政府提供的服務，在美國則由非營利組織或私營部門提供。根據美國法律，非營利組織可以營利，但營利不能分紅，盈余只能用于組織發展，這類組織分為150多種不同類型，覆蓋領域非常廣。美國還有八萬多個行業協會，非營利組織提供的服務幾乎占社會服務的一半以上。比如，黑水公司是美國著名的雇傭兵和保安公司，美國在伊拉克戰爭中許多軍事任務都承包給了該私營公司。另外，國內稅務局負責監管非營利部門依法收稅和減免稅問題；美國國會參議院財經委員會對非營利組織的問責性、透明性和運作能力建設等治理問題進行聽證。

市場導向的社會管理定位具體做法包括：簽約外包，將大多數公共服務和公共事業通過簽訂合同的形式與私營企業合作；特許經營，通過發放執照或許可證允許私營企業提供公共服務；代幣券，把代幣券發給公民替代現金以購買特定的公共服務；代理機構，由政府授權代理機構履行社會管理職能等等。

（二）社區干預的社會管理模式

依據社會治理理論，社區干預的社會管理模式強調社會組織等第三部門的志愿參與特征，強調公共領域的社區干預。社區建設是西方國家政府滿足社會需求、應對社會挑戰的主要方法之一。美國是一個移民國家，其公民來自不同的文化背景與宗教信仰，使社區之間需要的服務內容存在很大差異性。而政府提供的社區服務往往受到統一性、單一性的局限，很難被在社區生活的公眾普遍接受。因此，美國各級政府都十分注意將決策、資源和任務等實質性控制權轉移給社區，認為讓當地居民從自我利益出發參與社區管理更有效。比如，美國的政府官員選舉由一輪輪的社區投票得出結果；在漢普頓等市，政府將社區發展基金的決定權交給當地的社會團體；在堪薩斯州，政府將城市家庭社會服務基金的分配權直接交給一家私營企業，該企業董事會由公司、慈善組織、工會和社區派員共同組成，共同決定經費的使用。

一般來講，社區發展中涉及居民利益最多的是社區發展規劃、土地使用計劃，這些項目往往要舉行多次聽證會，在反復征求社區內企業、個人、社團的意見后才能做出決定，此過程中，充分體現了社區干預的社會管理模式。在美國，社區服務是以“社區干預”為主要目標，對貧窮、失業、犯罪和環境污染等方方面面提供服務并進行干預。目前，美國社區干預的首要任務是，解決社區居民的就業問題，為此提供各類社區服務。

（三）法制化的社會管理程序

依據社會治理理論，社會管理程序要求法制化，強調透明性和可監督性。美國是實行聯邦制的國家，地方政府的獨立性強，其社會管理的法制化經歷了一個漫長過程。在此過程中，美國政府更多地是采用民意調查的方式，通過官民互動，逐步實現法制化的社會管理程序。比如，美國的政府經常進行“擁護度”、“得票率”的民意調查，媒體和輿論經常報道并揭發官員過失或犯罪現象，重視官民互動，以此實現社會管理的法制化進程。美國社會的公司責任法制化則是從最早關于公司是否應當承擔社會責任的論爭到公司應當承擔哪些社會責任，再到美國各州在公司法中并入相關條款。同理，美國社會管理的法制化過程也是從一個理論先于實踐，實踐先于立法的過程，解決了法律的先進性與適應性的問題，并在實踐中通過政府、市場、社會三方博弈的結果。

美國社會治理的主旨就是在政府、市場、社會的多元互動之中尋求三者的動態平衡，建立在平等合作基礎上的多方共贏。它通過一個多中心的網絡化互動過程，通過互動尋求均衡利益并針對社會公共問題形成一致的行動指向，通過相當程度上保持各主體的相對自主性和獨立性，通過互動確立一套規范行為的正式或非正式的制度安排來實現2。

二、我國社會管理工作中存在的突出問題

在過去的二十多年，我國緊緊圍繞經濟建設這一重心開展工作，社會發展處于第二的位置，沒有完全地跟上經濟建設所要求的水平。近年來，作為社會穩定與社會風險重要指標如聯名信增加率、集體上訪增加率等不斷攀升，說明了我國進入社會風險加劇時期，政府不得不面對一系列棘手的社會管理難題，包括治安、就業、弱勢群體、環境等問題。究其背后社會管理的癥結，主要有四大問題。

（一）政府社會管理職能界定過于籠統

由計劃經濟轉變為市場經濟體制改革后，城市公用事業仍然是由地方政府壟斷經營，導致公用事業外部缺乏競爭壓力，內部缺乏激勵和約束機制，影響公共產品和服務提供的質量；另一方面，政府運用行政強制力對各類社會組織、私營組織仍在進行較為嚴格的管制，少數地方政府的某些過失行為映射出以全能政府的姿態凌駕于市場、社會之上的理念，極大地影響服務型政府角色的樹立，歸根究底是政府社會管理職能界定過于籠統。目前，政府的多數部門仍沿用計劃經濟體制下的單位制，即不管是行政的、經濟的、事業的或政治的組織，均稱之為“單位”，由黨和政府統一控制和管理。單位制體現了政府的統一領導，政府集政治、經濟、社會管理等各種職能于一身，同時，各單位承擔不同的社會管理職能并相互隔離、各自為政，缺乏相互交流，存在封閉性和保守性。另外，政府的社會管理缺乏精細化管理理念，管理工作不夠制度化，直接影響執行力，也說明了社會管理職能的界定過于籠統。

（二）社會自主管理能力較弱

戶籍制度導致城鄉之間存在著不同的身份制度、教育制度、就業制度、公共服務制度、財政轉移制度，隨著城鄉發展差距的拉大，城鄉二元化經濟社會結構就不可避免的出現。在這樣的背景之下，很容易出現“強政府、弱社會”的局面。果不其然，我國雖然已有成千上萬的社會團體，但是他們大都帶有準官方性質，附屬于政府業務主管部門。這將在很大程度上抑制社會組織的意志表達，難以真正發揮市民社會在社會管理中應有的作用，更難于形成有效的社會自我管理機制。

（三）法律制度不夠明晰

我國在社會管理方面的法律法規比較分散，有些內容重復甚至相互矛盾，難以形成一套系統。社會管理法制建設滯后，有法不依、執法不嚴、執法不力，甚至包庇縱容現象時有發生。城市公用事業改革至今仍未建立完整的法律體系，公用事業的具體行業法規尚未健全，缺乏結合各地公用事業特點的操作辦法或實施細則。與此同時，政府部門某些同志開展社會管理工作的時候，認為領導批示高于政策，政策高于法律，習慣于控堵禁壓罰，重行政手段輕法律手段，損害法律權威。

（四）社會監測體系及危機預警系統不健全

毫不夸張地說，健全的社會監測體系及危機預警系統是構建和諧社會的重要方面。因為社會監測體系能夠及時發現不和諧因素，能夠為政府、市場、社會都提供有用的訊息，危機預警系統能夠為社會管理的任何領域提供最及時的安全保障。比如，社會監測體系能夠及時捕捉到突發的氣象變化、異常的人口大規模流動、突發疾病等信息，危機預警系統針對公共危機備有制度設計和社會動員兩手準備。然而，我國在這方面的建設力度仍然不夠，社會監測體系及危機預警系統尚未健全。在社會管理中，仍主要以行政手段為主，管理手段單一，管理理念不夠先進。面對日趨復雜的社會問題，僅以完成任務、避免過失作為社會管理的目標，缺乏前瞻性和預見性的思維必然會對政府承擔公共責任造成困擾。

三、提升我國社會管理能力的思路

在現代社會治理格局下，公私部門之間及其各自內部的區分界線均日趨模糊。社會治理的本質在于不再依靠基于政府的強制權威或制裁來實施統治機制，建立起在社會自治基礎上，政府、市場、社會三者的自發秩序和動態平衡。社會治理的根本目標是創造條件以保證社會秩序和集體行動，避免社會混亂和失序?；谏鐣卫砝碚?，方能探索出提升社會管理能力的可行之策。

（一）創新社會管理理念

首先，政府不包攬一切社會事務管理，通過市場競爭機制，推動私營企業承擔部分公共產品和服務的提供，通過積極培育社會組織發展，使其承擔更多的社會服務和社會管理工作，最終促成“小政府、大社會”形態；其次，樹立公民參與社會管理的理念，保障公民在重大社會管理決策方面的知情權、參與權。社會管理歸根到底是為了實現公民的利益，只有發動公民廣泛參與和積極監督，社會管理才能順利實施并取得實效。比如，完善以職工代表大會為基本形式的事業單位民主管理制度，推動建立社會組織、社區的自我管理機制。再次，社會管理的理念應當朝著精細化管理的方向去創新，細分對象、細述職能和崗位、細化每一項具體工作，以此追求精益求精，創先爭優。

（二）促進社會組織的發展

社會組織是社會的潤滑劑和黏合劑，是現代社會管理體系的重要組成部分。促進社會組織發展，壯大社會組織力量，發揮社會組織在建設和諧社會中應有的作用，是我省提升社會管理能力的一項重要內容。首先，應在法律層面嚴格規范社會組織的行為以及準入、監管、退出程序，明確社會組織權責。改革開放以來，社會組織如雨后春筍般出現，但依法建立的占少數，且很多社會組織內外部情況復雜，社會組織的質量良莠不齊；其次，明確社會組織的分工，提高社會組織的自主性，完善社會組織自身的運行管理機制，充分發揮社會組織的作用。

（三）加大幫扶社區建設的力度

按美國及其他西方發達國家社區發展的經驗，社區會為了某些共同利益、共同面對的社會問題，自發地組織起一些社會組織，通過居民廣泛參與的形式，調查社區自身的需求，并采取積極的行動。社區建設得好，可以替代政府的某些公共服務提供，減輕政府社會管理的壓力，社區也將在政府的支持下日臻完善?？梢钥闯?，社區得到發展受益最大的必將是居民，所以，政府幫扶社區建設將是有百益無一害的事情。首先，需要理順基層政府與社區之間的關系，實現社區管理責、權、利的有機統一，推進社區依法管理社區公共事務和公益事業；其次，需要完善社區管理和服務的體制機制。構建和諧社區，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體；構建和諧社區，把社會矛盾化解在社區；再次，完善政府扶持社區建設的政策，推動社會組織在社區建設中發揮更大作用，解決社區內的各類問題，甚至有可能是福利、就業、環境污染等方面的問題。

（四）建立健全社會管理法制化

社會管理離不開法制保障。我國進一步建立健全社會管理法制化，首先，需要加快政府社會管理職能的法制化進程，明晰界定政府社會管理的職能范圍，防止和避免出現政府職能缺位、越位、錯位等問題。這也是依法行政的基本前提。其次，以地方法規制度等形式明確政府行使各項社會管理職能的具體方式，使政府行政工作有章可循、有據可依。特別是加強民生領域的執法工作，繼續完善保障和改善民生的制度安排；再次，完善政府社會管理的問責與監督機制，確保政府官員積極作為、認真履職，同時進一步完善行政復議制度，及時妥善化解社會矛盾。

（五）建立完善社會監測體系及危機預警系統

隨著改革的不斷深化，各種矛盾不斷積累和暴露，維護穩定的任務日益繁重。我國不得不面對這樣一個矛盾的現實，改革開放帶來社會進步的同時，也會產生一些社會不穩定因素。因此，必須進一步建立完善社會監測體系及危機預警系統，保障社會穩定。首先，建立完善社會監測體系，進行重要指標的長期追蹤。比如，通過公眾社會態度變化的調查可以發現并監測社會不穩定因素，化社會不穩定事件于未然。其次，建立完善危機預警系統。建立危機報警、危機信息通報、危機處理啟動、危機處理、善后等制度，明確當中負責的政府部門角色和職責，以及積極組織公民參與危機事件處理。

提升社會管理能力是為了適應當前社會發展形勢，對現有社會管理方式進行改進和突破，以解決制約經濟發展、影響社會穩定的突出問題。社會建設和管理事業永無止境，需要長時間的不懈努力。我們不努力不行，但急于求成也不行。要注重建設可持續的民生，通過明確政府、市場、社會在社會治理當中的定位，依靠建立健全法規制度等重要手段，形成解決社會問題和創新發展的長效機制。切忌搞政績工程，各級領導干部要有“功成不必在我任期”的理念和境界，不貪一時之功，不圖一時之名，在社會建設方面從根本上多干打基礎、利長遠的事情。

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