信訪工作對政府的合法性沖擊

張宜文

摘要：信訪作為政府與民眾間互為溝通的一項重要渠道，承擔著維護社會秩序、保障公平正義和實現民主政治的重大職責。然而信訪工作中存在的一些問題包括工作機制的問題、壓力型體制下信訪的困境以及信訪內卷化的弊端給政府的合法性帶來了不小的沖擊，為了保證人民群眾對政府的持續信任，完善信訪工作機制，建設“回應型”政權等勢在必行，最終建立一個讓人民群眾滿意的政府。

關鍵詞：信訪；政府合法性；沖擊

2011年年初，新華社旗下的《國際先驅導報》的一組題為“請讓我來相信你”文章開題寫道：“我們曾經對一切都充滿信任，對領袖、對革命、對資本主義的必將滅亡和共產主義的光明未來……但我們現在卻似乎什么都不信——不相信地方政府的表態，不相信媒體的報道，不相信身邊人——尤其，‘政府說什么都加以懷疑，這已經成為多數人的習慣”。也就是說，現在政府的工作中存在著明顯的信任危機，而這樣的信任危機會直接沖擊政府的合法性。信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權利救濟制度，在當前社會矛盾尖銳、法制不健全的情況下有不可替代的作用，然而現實生活中信訪制度存在著諸多問題，這些問題無疑會削弱政府的合法性，如何做好信訪工作維護政府的權威和公民信任是當前信訪工作的主要任務之一。

一、信訪工作的實質意義以及政府合法性分析

首先信訪權并非法律上的術語，在《憲法》、法律和法規當中都沒有信訪權的概念。但無論官方還是學界都普遍承認公民享有信訪權。在官方的文獻中，2005年4月國務院新聞辦公室在其發布的《2004年中國人權事業的進展》白皮書中指出：“國家重視通過信訪渠道依法保障公民的批評、建議、申訴、控告和檢舉權利?！贝思次覀円话闼^的信訪權。信訪權就其內容而言，乃是來源于現行《憲法》第41條所規定的批評權、建議權、申訴權、控告權和檢舉權，故信訪權在權利位階上屬于公民基本權利，受憲法保障。從比較法的角度，信訪權的內容更接近于我國民國時的各部憲法性文件以及國外憲法所普遍確認的“請愿權”。在憲法理論上，請愿權乃是一種公法上的請求權，公民可以就公共政策、環境保護、公共安全等事涉特殊群體乃至于公共利益事項向有關國家機關表達意見、提出希望，請求國家機關為或不為某種行為。

綜觀信訪工作的具體內容，其實質意義在于維護社會的穩定和公平正義。因為按照人們對現代政府的理解，公共權力來源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，本質上是一種凝聚和體現公共意志的力量，作為其載體的政府是為社會公眾所有的，政府存在的目的與合法性就在于維護與保障人民的權利。正如哈貝馬斯所指出的：“國家是‘公共權力機關。它之所以具有公共性，是因為它肩負著為全體公民謀幸福這樣一種使命”。因此，政府的權力運用應秉持“以人為本”的權利本位理念。由此也決定了，與以效率價值為導向的市場制度不同，政府終極的價值目標應當是公平正義。政府不僅要為人們表達公平正義的渴望提供廣闊的渠道.而且要為在社會生活中實現公平正義而努力。在公平正義理念指引下的公共性，就是要有效地增進和公平地分配社會公共利益。

從另一種角度來看，政府的合法性在于公民的政治認同，當你信任這個政府，當這個政府確實為民辦實事，擔負起維護有序社會責任的時候，政府的合法性就得以鞏固了?！额I導文萃》曾對福建省的一些官員和百姓進行問卷調查。調查結果顯示：52.2%的民眾選擇“信訪途徑”，在諸選項中位居榜首。其次是“行政復議、行政訴訟等法律途徑解決”，比例為32.5%。另外，還有10.8%的民眾選擇“走后門、找關系”。僅有4.5%的民眾選擇“向人大代表反映情況，尋求解決”。也就是說，人民群眾仍然還是信任我們的政府，那么究竟為何民眾對于中央政府的信心依然高居不下？有兩種可能的解釋：一方面，通過訪問進京上訪者，他發現信任具有彈性，原本最可能對中央政府失去希望的人卻能夠牢牢把持住最后的期待：另一方面，通過2011年進行的一項地方性調查，他指出普通民眾對中央政府的信任程度可能在調查數據中被高估。民眾對于政府的信任是中國政府合法性的重要來源，即使只是部分喪失民眾信任，也將對政府的管治能力產生嚴重影響。

二、信訪工作中存在的問題對政府合法性的沖擊

（一）信訪工作機制存在的主要問題

1.信訪模式和機制不能完全適應新要求。長期以來，我國信訪工作模式是被動地接受處理信訪事項，將工作重點放在已經出現的問題上.而這種被民眾戲稱為“救火隊”式的工

作模式和機制遠遠不能適應當今風險社會發展的需要，也不能完全適應經濟社會轉型的需要，更不能適應黨的“懲防并舉、注重預防”等反腐倡廉方針。

2.信訪事必躬親導致信訪無序。信訪人常常為了信訪問題，事必躬親，“群眾動腿，干部動嘴”，但是難以找對有關部門、難以表達信訪訴求，結果導致“信訪小問題、信訪大紊亂”的不良局面，盲目上訪、無序上訪、越級上訪、重復上訪現象比較嚴重。

3.信訪機構之間缺乏協調機制，難以招架信訪洪峰。面對日新月異的信訪潮，原有信訪機構要么玩“信訪皮球”，對本應受理的信訪案件一推了之，將問題踢向其他部門：要么玩“信訪旅行”——當信訪案件從地方到中央和上級機構后，除了少數被有關領導親自過問外，大多數轉移到信訪人的屬地黨委或政府，而后者對信訪案件往往采取拖延、推諉的做法。

（二）壓力型體制下信訪的困境

當前中國的信訪制度存在的問題，都與壓力體制有關。中央通過責任追究制自上而下施壓，導致的是壓力的轉移，不是壓力的消解，而且壓力最終還是轉移到中央。中央對地方施加壓力，本意或許是促使包括縣政府在內的地方政府切實為上訪民眾解決問題、主持正義。維穩型壓力體制的存在，使得國家將信訪壓力轉移至基層。這固然可以暫時緩解中央信訪困境，但是，卻將基層信訪置于民眾高度期待與政治高層高度壓力的夾縫之中。而基層信訪卻因其功能有限性而無法承受其重。概言之，基層信訪功能有限性與壓力型體制處于高度緊張關系之中。這構成了當前基層信訪的主要困境。

（三）信訪治理內卷化

信訪治理內卷化，意指國家在信訪治理工作上的資源投入大量增加，基礎設施建設不斷加強，但信訪治理的既有邏輯依然在延續和強化，陷入“越維穩越不穩”怪圈之中。這一概念意在呈現當前信訪治理中資源投入增加而效益并未提高的悖論現象。在這樣的信訪治理模式中，社會穩定的獲得是以大量的資源投入為基礎的，同時又是以復制越來越多的謀利型上訪者為代價的。

（四）政府合法性所受到的沖擊

信訪工作中存在問題無疑給政府帶來了信任危機和合法性危機。政府因社會公共需要而建立了自己的合法性基礎，而社會公共需要決定了現代政府應當是責任政府。政府有責任滿足社會公共需要，社會公共需要決定了政府的責任范圍，也決定了政府的職能、活動范圍與活動方式。這樣，對政府的權力與責任的關系應當如此理解才合乎邏輯：政府因承擔責任而擁有權力，而不是因為有權力才負相應的責任。政府承擔著各種職責，為保證這些職責的完成，才授予政府以相應的職權，并賦予其各種管理手段。離開了為滿足社會共需要而形成的政府之責，政府的權力及其相應的管理手段也就失去了存在的依據。

三、做好信訪工作維護政府合法性

（一）健全信訪工作的制度機制

要建立信訪工作預警機制，完善信訪代理表達機制，健全信訪制約協調機制。傳統信訪工作機制必須加以改變，要將工作重心從事后處理轉移到事前排查化解上來。同時還要暢通信訪人的訴求渠道，建立其與其他有關部門的權力約束與協調機制，努力形成解決信訪問題的合力。要逐步建立與政治民主化進程相適應的人大對信訪的監督制度。明確監督制度的重點地區、重點時期、重要信訪件，要圍繞是否按規定和要求予以受理，是否按規定的辦理期限辦結信訪事項，是否按規定將辦理結果進行了反饋，是否按規定程序辦理信訪事項，是否存在推諉、敷衍、拖延等問題，信訪處理意見是否落實到位等，進行嚴格督查。

（二）建設“回應型”政權

回應型政權的核心特征在于與民意的互動，而互動絕不僅是簡單的民眾參與。當下熱議的農村“參與式發展”固然前景可期，但現階段農民的參與能力不強，參與的制度渠道還不暢通，國家所提倡的有序參與尚無法達成。因而，宜提倡政權的“責任倫理”，即“必須說明其行為的預期結果，考慮多種多樣的利益和相互抗衡的價值?！痹谧龀錾骊P民眾利益的決策時，政權應在其自身評估的基礎上，要向民眾闡明其符合公共利益。另外要推進學習型政府組織建設，提高公務人員的素質。政府回應能力的高低在一定程度上取決于政府公務人員素質的高低，公務員的高素質是政府高效回應社會的基本保障，因而，提高公務員素質，建立一支優秀、廉潔、精干、勤政的公務員隊伍，是提升政府回應能力重要措施之一。

（三）構建橄欖型信訪結構

橄欖型信訪結構是指解決某地重大難纏信訪問題的數量以省轄市信訪機構為中心向上下兩級信訪機構逐級遞減的信訪機構構建模式。這種結構模式緊扣信訪這一中國特色的民意表達與利益救濟的特點，彰顯國家與省級信訪機構的宏觀監控職能，強化并突出省轄市信訪機構在處理地方重大難纏的信訪問題上的地位，既可以有效地解決信訪問題，維護民眾利益，又可以避免現行中央與地方“頭重腳輕”的信訪結構引發大量的越級訪與進京訪現象.避免地方權責不一致難以問責的現象.避免鄉鎮政府與縣政府的“信訪事件的制造者”與“信訪事件的解決者”的雙重角色的弊端。這種模式的構建路徑分層次而進行，首先建立各省轄市大信訪機構，突出其解難的主體地位，其次優化中央與省信訪機構，彰顯其宏觀監控職能，再重新定位鄉鎮信訪機構，增設信訪數量彈性預警線，最后調適縣級信訪機構，準確定位信訪第一站。

（四）將群眾滿意作為句號

信訪制度較訴訟制度更重視實體性的公正，只有在程序性公正的前提下，維護公民的合理權益，才能實現權利救濟的功效。在訴訟制度中，對案件或糾紛進行處理時依據環環相扣、緊密相依的程序來辦理的，關注更多的是案件辦理中程序上的正確與否，是否依據法律規定進行具體的調查、審理行為，是對案件或問題進行程序上的重新審查和辦理，而信訪制度作為權利救濟的有效補充，可以在合法不合理的現象中對當事人進行適當的補償或權益救濟，所注重的是實體性公正。在現實的信訪工作機制中，信訪機構工作人員往往根據信訪條例或處理辦法對信訪事項進行簡單的審查處理，并未對當事人的實際情況進行更深一步的了解，使信訪制度實體性公正的優勢得不到充分的發揮，依舊存在重程序性公正、輕實體性公正的現象。如在蒙受經濟損失后又無法通過正當的法律渠道獲得補償，從程序上看當事人是獲得了法律公正的判決，但在實際情況中并未得到應有的賠償，從而引發實體性公正的缺失產生的上訪行為。因此，做讓群眾滿意的信訪工作，實現公平正義，才能確保人民大眾對政府的持續信任，進而維護政府的外部合法性。