檔案利用權利的限度及其科學控制

葉芳

摘要：從《檔案法》及其實施辦法的文本解讀上看，它們在涉及公民或組織對開放檔案的利用行為時，似乎都有意或無意省略了“權利”一詞，而且通篇法律文本也未設計對公民檔案利用權利進行保障或救濟的任何措施。因此，筆者認為，迄今為止在我國有關法律法規中檔案利用權利并未被確認，它尚未成為一種法律權利，仍然只是一種應有或事實上的權利。

關鍵詞：檔案利用；權利；科學控制

隨著公民權利意識的覺醒和權利要求的提高，檔案利用權利也應進行適度擴展。這種權利擴展首先體現在對檔案法律政策設計上的要求。

1.設計覆蓋文件管理全流程的信息開放政策

《政府信息公開條例》中指向的客體對象是處于形成、處理或保存等所有階段的政府信息，某一政府信息只要屬于主動或被動公開的范圍，不管其運動到什么階段或收藏與保存在什么地點均應公開。這就意味著保存在機關業務部門或文書處理部門、機關內部檔案部門和國家檔案館等不同地點的政府信息均應執行統一的開放政策。但與此不相容的是，《檔案法》對處于國家檔案館保存階段的檔案開放政策則另有具體規定，而且這些規定又與《政府信息公開條例》的規定存在矛盾沖突。從法律位階和政策效應上來看，《檔案法》對《政府信息公開條例》中的相關內容具有否定作用。這就導致了在文件全流程管理中，現行、半現行文件的開放政策適用《政府信息公開條例》，而非現行文件的開放政策適用《檔案法》。由于《政府信息公開條例》是以“公開為原則，不公開為例外”作為立法指導思想，而《檔案法》及其實施辦法和有關規定強調的是以“檔案保管和控制”作為立法指導思想，所以說《政府信息公開條例》的開放度明顯高于《檔案法》及其實施辦法和有關規定。這就導致了現階段我國文件與檔案開放利用政策中存在著明顯的前松后緊現象，即處于現行與半現行階段的文件開放利用政策相對寬松，而處于非現行期的文件（即國家檔案館的檔案）開放利用政策卻相對嚴格，顯然，這不符合伴隨著時間推移，信息機密性遞減而其作用范圍應該逐步擴大的一般規律。因此，提高《政府信息公開條例》的法律位階或制訂《文件與檔案法》（或稱為《文件法》）將有利于從文件管理全流程上統一文件與檔案的開放政策。

2.形成對檔案利用權利科學控制的基本機制

正如前文分析的一樣，檔案利用權利是有限度的，對檔案利用權利的限度必須進行科學的分析和控制。對檔案利用權利的科學控制可以分為兩個層面：一是對檔案合理利用行為進行合法化確認；二是從源頭上設計檔案開放與公布權行使機制。

對檔案合理利用行為進行合法化確認是在對檔案利用行為進行合理化程度分析的基礎上，通過法律法規對這些合理利用行為進行認可的過程，它影響和決定著檔案利用權利本身的內容及其可能實現的廣度和深度。由于檔案利用過程中不同信息權利之間矛盾沖突的普遍存在（例如檔案控制權與獲取權的沖突、檔案開放權與保密權的沖突等），這就決定了檔案利用應是合理和合法的利用，并且合理的檔案利用行為也應得到有關法律法規的確認，例如檔案利用行為必須遵守著作權相關法律法規的規定。

如果僅就檔案利用權利本身設計檔案利用控制機制那么便是一種片面思維。這是由于檔案利用是對已開放檔案和未開放檔案的利用，檔案利用權利的實現在很大程度上受制于檔案開放程度。因此，要建立和完善檔案開放審查機制。筆者認為，在檔案開放審查機制中起決定作用的是檔案開放審查與決定主體的政策執行意識、能力與水平。從開放檔案信息的義務與責任、對檔案信息的理解力等方面看，檔案開放審查和決定主體不僅包括國家檔案館，還應包括所有政府信息公開的義務主體。只要是政府信息公開義務主體依法開放與公布的檔案，任何享有政治權利的公民、法人或組織無論出于公務或私人目的均可對其進行利用。

3.開發具有保障檔案利用權利實現的文件管理系統

檔案利用權利的實現依賴于數字檔案館或電子文件管理系統的功能完備。由于電子文件數量不斷增長和種類日趨復雜，因此，開發建設功能完備的數字檔案館與電子文件管理系統就成為文件與檔案利用權利實現的基本保證。從國際范圍看，一些國家的數字檔案館或電子文件管理系統項目均將保障利用作為其建設的重要目標之一。美國國家檔案文件管理局（NARA）建設電子文件檔案館（ERA）系統的重要目標之一就是要保障具有合法權利的政府部門及公眾不管在何時何地都能利用文件與檔案。突出“在線利用”的文件管理系統功能（而不僅是保管或備份功能）設計對推進有關主體檔案利用權利的實現將產生重要的保障作用。

由于不同的權利主體基于同一檔案客體對象會因利益目標不同而產生不同的權利類型并伴有普遍的信息權利沖突現象，因此，從權利協調與平衡的原則和要求看，公民或組織基于某一檔案客體對象所產生的檔案利用權利始終都是有限度的，它必然會受到檔案開放或公布權、檔案秘密權、檔案作品著作權等相關權利的制約。因此，設計合理與合法的檔案利用權利控制機制就成為我國檔案立法的重要內容。