政治發展與政治穩定的耦合及其空間拓展

摘 要： 政治發展與政治穩定是現代政治國家極力追求的理想狀態。處于轉型社會、風險社會和網絡社會三大社會形態并存的當代中國，保持政治發展與政治穩定的合理均衡的重要性更加突出。政治發展與政治穩定之間并不具備必然聯系，但是二者存在一定的耦合之處，這主要表現在六個方面：政治合法性基礎的增強，政治制度化水平的提高，政治參與機會的存在，政治信任能力的提升，民主發展程度的提高和法治理念的貫徹與落實。由此可以發現，推動當代中國政治發展并保持政治穩定有著巨大空間，因此，應淡化政治穩定的工具性意義，重新審視政治穩定的本體價值；建立制度化的溝通機制，打通通往政治發展之路；提升地方政府公信力，促進政府與公眾之間的良性互動。

關鍵詞：政治發展；政治穩定；政治合法性；政治參與

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）01-0021-06

基金項目：江蘇省高校哲學社會科學重點課題“江蘇現代化進程中民主政治發展與政治穩定關系研究”階段性成果；中國第5批博士后特別資助項目“鄉村治理下的協商合作型政府信任建構研究：一項實證分析”的階段性成果，項目編號：2012T50407。

作者簡介：陳 朋，男，中共南通市委黨校講師，博士。郵編226007

政治發展與政治穩定是政治學中的兩個重要概念，并成為當代政治學研究的重要課題。進入新世紀以來，伴隨著經濟全球化的深入和政治民主化的加速，世界各國尤其是發展中國家的政治發展越來越受到重視，于是，政治發展研究再度成為前沿問題。人們逐漸認識到，政治發展是人類政治生活的目標追求，但政治發展是建立在政治穩定的前提和基礎之上，沒有政治穩定作為前提，政治發展將會失去依托。由此便提出了如何正確認識政治發展與政治穩定的關系問題。然而，當前對二者關系的研究大多比較寬泛，很少深入內核來檢視其耦合之處。事實證明，分析其耦合之處有助于掌握顯性的指標來檢驗政治發展與政治穩定的實際狀況，并采取切實舉措推動政治發展，維護政治穩定。

一、政治發展與政治穩定的內在關聯

二戰后，隨著世界殖民體系的瓦解和兩極格局的形成，以美國為首的發達資本主義國家出于維護自身世界霸權地位的現實考慮，竭盡全力向新興民族國家兜售自己的政治發展模式。在他們看來，這些新興民族國家只有參照西方國家的政治發展模式，才會實現自身的政治發展。然而，當這些新興民族國家紛紛效仿西方國家的政治發展模式后發現，雖然在一定時期內取得了經濟發展的顯著成效，但是政權更迭、社會動蕩、民生惡化等問題也接踵而至。換言之，西方國家的政治發展模式并沒有給這些新興民族國家帶來希望，反而帶來了停滯乃至衰敗。在這種情況下，政治發展研究開始興起并不斷拓展。

在政治發展研究的熱潮中，有兩個核心人物。首先是美國政治學家阿爾蒙德，他創立了政治學的結構—功能主義學派，他認為“當政治體系現存的結構和文化非經過進一步分化和世俗化就不能對付所面臨的問題和挑戰時，發展就來臨了?！盵1]這種發展表現為一系列變化，即“社會經濟現代化較為廣泛的環境中已經和正在發生的一系列相互關聯的政治體系、過程和政策的變化”。[1]（418）具體而言就是，文化的世俗化、結構分化和角色的自主化。較之阿爾蒙德相對穩健的探討政治發展，另一個核心人物，比較歷史學派的重要人物亨廷頓則以“善變”的思維來研究政治發展?？傮w上看，亨廷頓的政治發展理論經歷了從早期強調政治穩定到后期強調政治民主的嬗變過程。在亨氏看來，政治發展主要包含三個方面的內容：權力的理性化，即由單一的、世俗化的、全國性的政治權威取代各種各樣的宗教的、家族的或種族的政治權威；政治功能的分化以及發展各種具有專門職能的機構；社會性政治參與。[2]

西方政治學者對政治發展的討論大大激發了中國政治學者的興趣。于是，20世紀80年代，政治發展理論研究在中國悄然興起。經過三十多年的認真研究，中國學者逐漸認識到，政治發展實質是“適應生產力和生產關系之發展要求的由進步階級或集團推動的政治制度和政治體制的調整過程”。[3]當然，這種調整過程主要是一種上升和進步的趨勢。具體而言，是“政治體系綜合能力的發展，其中包括：政治合理性基礎的擴大，政治制度化水平的提高，政治參與機會的增加，民主程度的提高，公民自由權利的保障和實施等”。[4]從這些研究可以看出，政治發展可以看作是政治體系及其運作形態不斷進步和提升的過程，其主要內容包括政治民主化、科學化、制度化、法治化和合法化。

雖然政治發展與政治穩定之間并不存在直線性的邏輯關聯，但是政治發展對政治穩定的基礎性影響仍不可忽視。為此，從上世紀60年代起，政治穩定開始受到熱切關注。然而，政治穩定并不是一個非常清晰的概念，學者們尚未達成一致意見。在西方學者中，亨廷頓的觀點頗具代表性。圍繞“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”[2]（38）這一判斷，亨氏認為，政治穩定就是在一種社會狀態下，一定社會中的各種政治勢力在一定政治體系中的相對平衡，使社會的政治生活可以有秩序地進行，因而實際上是一種政治秩序。經驗表明，政治穩定包含兩個基本要素：秩序性和繼承性?！爸刃蛐允侵笡]有發生暴力、壓抑或體系的解體。繼承性則是指沒有發生政治體系關鍵要素的改變、政治演進的中斷、主要社會力的消失，以及導致政治體系根本變動的政治運動”。[2]（139）

中國政治學者對政治穩定的界定有多種觀點，各抒己見。綜合已有研究可以看出，政治穩定主要是指政權合法性鞏固、政治生活和諧有序、政治體系功能齊備、政治制度健全完善、民主法治有序運行等等。

從政治發展與政治穩定的基本內涵可以看出，二者存在密切的內在關聯。首先，政治穩定是政治發展的前提和基礎。從現實需要看，政治發展的所有議題幾乎都同政治穩定有關。很難想象，一個動蕩不定的國家能夠實現政治發展。古今中外的歷史經驗都表明，在一個處于動亂和無序的國家中，政治發展的目標是很難實現的。政治穩定不僅是政治共同體存在與運作的需要，也是實現政治變革和政治發展的必要條件?！叭狈镜挠行?、穩定的環境，政治發展無從談起，政治發展的一些重要目標，如民主、平等、有效性便失去了實現的保障”。[5]所以，鄧小平同志多次強調，“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境， 什么都搞不成， 已經取得的成果也會失掉?！盵6]由此可見，只有在政治穩定的環境中才可能實現政治發展，才可以實現政治發展與政治穩定的和諧互動。

其次，政治發展是政治穩定的重要目標。作為現代政治生活的重要價值目標，政治穩定不是片面追求封閉的剛性穩定，而是試圖在發展過程中追求富有彈性的柔性穩定。只有在這種政治穩定的環境中，才能保持政治運行過程的穩定、政治權威合法性基礎的穩固和政治運行效能的持續，而這些正是政治發展的必然要求。因此，從這個角度上，政治發展構成了政治穩定的重要目標：政治穩定的最終目標在于尋求民主法治、廉政公平的政治生活環境，進而推動政治發展。雖然政治穩定的目標指向在于政治發展，但是這種目標指向并不是自然生成的，對于任何一個政治共同體來說，唯有辯證、理性地看待政治穩定，充分利用政治穩定的環境，才可以獲得政治發展。如果片面追求所謂的剛性穩定，不僅不能帶來政治發展，相反還會制約政治發展，尤其是對于發展中國家來說更是如此。

二、政治發展與政治穩定的耦合之處

政治發展與政治穩定之間的內在關聯清晰地表明，二者共同構成現代政治生活的雙重內核，并且二者在很多層面存在耦合之處。分析這些耦合之處，有助于掌握顯性的指標來檢驗政治發展與政治穩定的實際狀況。具體而言，這些耦合之處主要體現在六大方面：

1.政治合法性基礎的增強

“政治何以可能？政治何以持久？現代政治生活皆無法回避這兩個基本問題。對于第一個問題，人們的回答是政治權力，第二個問題的答案則是政治合法性（1egitimacy）。目前，學者一般都認為合法性不是指法學意義的合法律規范或原則，而是政治權力范疇上的權力主體和客體的關系”。[7]隨著合法性問題研究的深入，人們逐步形成更為深刻的認識，日漸認可“合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”。[8]也就是說，政治合法性乃是大多數社會成員對政治體系所普遍達成的自覺認同和自愿接受。無數經驗表明，只有建立在政治合法性基礎上的政治環境才是真正穩定的，立基于此的政治發展也才是可持續和健康的。因而，是否存在穩固的政治合法性基礎構成了政治發展和政治穩定的共同關切點。

2.政治制度化水平的提高

一定程度上講，政治發展也可以看作是在不斷減少“不確定性”因素的前提下，實現政治觀念更新、政治結構合理和政治行為進步。相比較而言，政治穩定更加注重減少“不確定性”因素，努力促使政治共同體成員能遵循相應的確定性要素，進而實現政治因素的合理均衡。顯然，對于二者來說，其共同的關鍵詞乃是“不確定性”。那么如何才能減少這些不確定性因素呢？歸根結底在于“制度”。 新制度經濟學派的代表人物道格拉斯·C·諾斯認為，“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用的個人行為。制度提供了人類相互影響的框架，它們建立了一個社會，或更確切地說一種經濟秩序的合作與競爭關系”。[9]因而，對于政治發展和政治穩定而言，政治制度化水平的提高是其重要之維。制度化水平的提高，不僅可以督促人們遵守相應的規則、規范和慣例，而且還可以改善個人、組織與其外部環境，進而激發人們的創造性和積極性，促使各種社會資源配置更加合理，進一步提高經濟效率和社會效率?？梢?，制度化運作并保持相應的水平在政治共同體的運行中居于基礎性地位。

3.政治參與機會的存在

政治發展的理想圖景是政治結構和政治生活從傳統模式向現代模式有序演進，并保持前后相繼和內在勾連。而要達致這種狀態，有序的政治參與不可或缺。作為現代政治學的一個重要概念，簡而言之，政治參與是公民試圖通過各種方式和途徑來影響和推動政治系統決策的活動及過程。由于政治參與不僅是公民獲取和滿足自身合法權益的常規路徑，也是社會發展進步的一個重要標尺，所以一般意義而言，它基本上是一種體制內的非暴力行為，體制外的爆炸性參與并不構成人們所期待的政治參與模式。正因如此，政治參與的主要目標不在于挑戰現行政權，而在于通過政治參與來影響政府決策。由此可見，存在合適的政治參與機會是政治發展和政治穩定的共同訴求。為了更好地說明政治參與同政治發展和政治穩定之間的關系，亨廷頓用一個公式來表示，即社會動員/經濟發展=社會頹廢；社會頹廢/流動機會=政治參與； 政治參與/政治制度化=政治不穩定。也就是說，在政治發展推進的過程中，政治制度化水平如果沒有適時跟進，那么將會使人們的參與意愿和參與需求難以得到有效表達、滿足，進而造成政治不穩定。

4.政治信任能力的提升

如前所述，政治之所以能夠持久，根本上源于成員認為其所在的政治共同體具有足夠的合法性。這種合法性說到底是一種信任。作為社會資本的核心要素，信任對于政治發展和政治穩定起著基礎性作用，并構成政治共同體的合法性根基?！皩τ趪覚嗔Χ?，信任賦予它以合法性基礎，只有獲得普遍的信任才能順暢運行，這意味著它只要試圖打破公平正義原則，不能努力實現利益平衡，合法性基礎也就自然消失，所以不信任又是國家權力在運行過程中產生的一種結果”。[10]正因如此，亨廷頓一直堅持認為，政治系統要保持其權威性，其基礎就在于通過良好的政治信任獲得公眾對其合法性的認可。對于政治發展和政治穩定而言，政治信任是保持其可持續性的本質要求。公眾對政權保持足夠的信任能力，說明二者之間存在良性的互動，公眾堅信現行政權能維護其合法權益，進而堅定擁護既定政治發展格局的信心，從深層次維護政治穩定。

5.民主發展程度的提高

“民主是人類亙古不變的不懈追求，也是人們極力達致的政治發展目標”。[11]現代政治社會，只有立于民主政治基礎之上，才能實現長治久安。對于政治發展而言，民主是其最重要的目標取向，這種目標取向具有永恒性，它不因時代改變而改變，不因環境變化而變遷。從目的看，民主是政治發展的價值目標，從手段看，民主是政治資源合理分配的有效機制，是有效構建政治權威合法性基礎的重要之舉，是推動政治發展的可持續動力。對于政治穩定而言，由于民主是建立在合理利益訴求充分表達、參與渠道有效暢通、民主權利切實維護和參與空間極大拓展的基礎上，因而，它不僅可以激發和增強個體的獨立意識，而且還能通過相應的制度安排來控制沖突的產生，并力所能及地化解社會矛盾和沖突，從而實現政治社會生活的和諧穩定。民主發展程度的提高既是檢驗政治發展水平的有效標尺，也可以為政治穩定提供減壓閥和疏通渠道，因此，任何一個政治共同體在其政治生活中都會關注其民主發展。

6.法治理念的貫徹與落實

實現政治發展和政治穩定和諧共進之目標，有多種途徑和方式。在傳統社會視靜態政治穩定為目標的情況下，人治是其主要途徑和策略。然而，依靠人治而形成的政治穩定和政治發展看似效率高且穩固，但實際上不堪一擊、非常脆弱。一旦政治體制缺乏承受能力，政治社會生活將遭遇嚴重沖擊，政治動亂隨之出現。顯然這是現代政治生活所必須規避的。世界經驗說明，現代政治穩定理應建立在政治系統與社會環境和諧互動的基礎之上。那么如何實現這種狀態呢？唯一的有效方式就是堅持法治。無論是西方政治文明發展史還是中國政治發展的客觀現實，都清晰地表明，“法治偏愛”是建構和諧穩定的現代政治生活的不二選擇。對此，黨的十八大報告明確提出，法治是治國理政的基本方式。這表明執政黨對構建法治化的政治發展格局、實現政治和諧穩定的極大關注。

三、拓展政治發展和政治穩定的空間

1. 淡化政治穩定的工具性意義，重新審視政治穩定的本體價值

“對于處于轉型時期的中國來說，社會發展目標是多元的，價值追求也是多元的，既有經濟發展，改革開放，還有社會穩定。所有這些目標和過程都是在一個權力中軸的支配下逐步、有序實現的。因此，對于國家來說，其職責任務、制度安排和權力結構既有發展政治，也有改革政治，還有穩定政治”。[12]客觀而言，在這三者之中，經濟發展和政治建設具有更強的主動性，直接表現為政府的決策和行動，而穩定則相對而言多為被動，表現為社會成員對政府政策及自身利益訴求是否科學合理、能否得以滿足的反應和互動。如果社會成員發現自身的利益訴求難以在政治系統的輸出中得到有效滿足，則會表現出對政治系統的不滿，繼而產生政治不穩定。缺乏穩定的環境，經濟發展和政治建設最終也將成為一句空話。因而，穩定是經濟發展和政治建設的基石，在三者當中起著基礎性作用。

然而，對穩定的理解和感知并不能僅僅局限于它對于經濟發展和政治建設的基礎和保障性作用，還應當看到穩定具有自身的本體價值，而絕非單純的工具性意義。對于任何政治共同體而言，穩定是其理應堅持的基本價值。因此，應該站在本體價值的高度認識穩定的意義，不能為了穩定而阻滯經濟發展和政治建設，也不能為了經濟發展和政治建設而犧牲穩定。地方政府要真正將“穩定”及其背后的政治認同、政治信任提高到戰略性高度，并進行相應的頂層設計，進行全局性和整體性的戰略思考。事實一再證明，地方政府在多大程度上從本體意義上認識穩定的價值，將從根本上影響和制約這個地區改革發展穩定的整體進程。

2.建立制度化的溝通機制，優化政治發展路徑

信息社會的來臨，給執政黨帶來的最大挑戰莫過于如何妥善地與社會成員進行溝通和協商。其實，黨的十三大報告就已明確指出：必須使社會協商對話形成制度，及時地、暢通地、準確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解。2011年2月胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上也提出：進一步加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，統籌協調各方面利益關系，加強社會矛盾源頭治理，妥善處理人民內部矛盾。黨的十八大報告提出，把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商實效性。這些都說明，協商溝通已經成為執政黨聽取民意、化解社會矛盾的重要舉措。近年來，黨和政府在推動民主協商、構建溝通機制方面進行了積極探索，也取得了一定成效，但是還沒有真正使其制度化，因此，建立制度化的溝通機制，優化政治發展的路徑是理應作出的努力。

調研發現，目前一些地方政府在建立健全政治性溝通機制方面取得了一些成效，比如開展“群眾評議機關作風”、“問計于民、問需于民”、“干部述職”、“民意調查”等活動。這些都是通常意義上的政治性溝通。通過這些活動，可以檢驗政府的整體績效和群眾的滿意度，進而促進政治系統與政治生態環境之間保持良性互動和有效溝通。有些地方還推行了群眾事務黨員干部代理制度，它是干部直接聯系群眾、干群互動溝通的典型模式。它通過明晰代理內容、打造代理網絡和優化代理流程，實行陽光透明、免費代理，辦結回復、首問代理、嚴格考核和責任代理。這種溝通方式可以看作是情感性溝通——加強干部與群眾之間的情感聯絡，加深干群之間的感情。從實踐形態看，這兩種溝通方式成效不錯，但是一個突出的問題也不容忽視——如何實現溝通的制度化建設，從而避免這些溝通方式因時間變化、環境變遷、主政者的調離而發生改變，是推動溝通協商的過程中應當深入思考的問題。

除了上述兩種溝通方式之外，更為有效的推動官民互動的溝通方式還有決策式溝通。決策式溝通的常見方式有民主懇談、協商聽證和民意表決。這三種方式也在當前的政治社會生活中發揮著積極作用，但是并不完善。民主懇談在很多地方被當成了信息發布會、座談會、通氣會，有時候甚至成了“訴苦會”、“抱怨會”，并沒有真正發揮理性溝通、意見表達的積極作用，更沒有民主懇談最注重的結果——民主決策。很多情況下是只有協商，沒有結果。因而，在實際推行過程中，群眾對民主懇談的期望在逐漸下降。協商聽證是政府就某一項重要事務，與其利益相關者展開溝通協商的重要途徑。但是調研發現當前這種溝通方式存在的最突出的問題是，聽證協商的參與者缺乏應有的利益代表性。換句話說，協商參與者有時并不是真正的利益關聯者。在這種情況下開展的協商能在多大程度上代表民意？民意表決，即是指公眾能對政府的行為和決策進行表決，包含否定性表決。目前很多地方推行的重大項目社會風險評估就屬于這個范疇?！八鼜娬{以風險溝通為核心的風險確認、風險評估、決策執行、決策評估等環節的風險管理，提前獲知重大項目和決策對社會群體造成的影響，綜合運用補償機制、風險消減機制、公民參與機制等，防止重大工程項目損害部分社會群體的利益，有效預防群體性抗爭事件”。[13]但是，由于沒有制定相應的規則將重大項目社會風險評估當作項目推進過程中的必備程序，從而導致民意表決的效力不盡如人意。因此，應該堅持所有重大項目都必須先進行社會風險評估再根據評估結果決定是否推進，不應邊建設邊評估，甚至是出現問題之后再補評的非理性做法。

3.提升地方政府公信力，構筑政治發展與政治穩定的社會基礎

現代社會，政治發展和政治穩定的核心都在于政治權威能發揮積極作用。因而，要想實現政治發展和政治穩定這雙重目標，必須保持對政治權威的足夠信任。在當前中國的政治生態環境下，這更多地維系于地方政府的公信力。

筆者的一次調研發現，72.3%的基層干部認為，影響當前政治發展和政治穩定的突出障礙即在于地方政府與群眾之間的互信度比較低。經驗表明，信任是建立社會秩序的基礎，信任對于緩解社會矛盾、消除社會沖突、減少交往成本、協調利益糾紛起著決定性作用，它能促進社會交往、促成合作。一個社會的信任度越高，越有利于社會成員之間的互惠或合作。因而，要通過重建互信來給政治發展提供充足的動力。比如，積極構建公民之間的互信、互惠，提高公民積極廣泛參與公共生活的信心，推動政府官員和群眾之間展開合作互動。具體而言，可以嘗試作出以下探索：

其一，堅持依法行政，建設誠信政府。保持政策的連續性是政府誠信的重要方面。老百姓最害怕的就是政策的不確定性?！俺钕Ω摹辈坏珪ト诵?，還會給經濟社會的發展帶來不可彌補的損失。因而，政策的制定要有可預見性，克服行政行為的隨意性。政府誠信還表現在政府的踐諾能力上，要做到言必行、行必果，這樣才能最大限度地保證社會的穩定。此外，誠信還要求政府勇于承擔責任，有錯必糾，勇于開展批評與自我批評。其二，加大信用監管，完善懲戒措施。堅持“誠信受益、失信受罰”的原則，加大信用監管，通過動態監管、實時評級和及時披露，完善信用獎懲機制，對失信者依法進行信用公示、警告、限制乃至懲戒，建立健全社會信用體系和失信懲罰機制，營造講誠信的濃厚氛圍，讓誠實守信者得到實惠，讓見利忘義者付出代價，以促進整個社會信用環境的改善。其三，營造良好的誠信氛圍。通過深入開展“誠信為本、操守為重”、“誠信興業、文明服務”的主題教育活動以及誠信單位建設活動，大力弘揚誠實守信的優良作風，努力營造誠實守信的良好氛圍，進而培育誠信意識。

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The Convergence and Spatial Expansion of Political

Development and Political Stability

Chen Peng

Abstract： Political development and political stability are the goals of modern political states. In contemporary China， keeping a balance between political development and political stability has become more and more important. There is no necessary connection between political development and political stability， but there are “coupling” phenomenon in six aspects： strengthening the foundation of political legitimacy， promoting the level of political participation and political trust， enhancing the degree of development of democracy and implementing the rule of law. Therefore， we should dilute the instrumental significance of political stability， re-examine the noumenal value of political stability， establish communicating mechanism， enhance the credibility of local government， and promote the interaction between the government and the public.

Keywords： Political development； Political stability； Political legitimacy； Political participation

責任編輯：蕭雅楠