中國的沖突管理與官員問責

蔡永順 朱 琳

中國的沖突管理與官員問責

蔡永順 朱 琳*

對政府官員的問責需要合理使用獎懲措施。與其他威權體制一樣，中國的黨和政府在處理瀆職官員時也面臨著兩難困境：無原則的容忍會削弱政權的合法性，而對涉事官員的懲戒則會影響政府官員的士氣并給政府帶來損失。由于這種兩難困境，選擇性或有區別的懲戒就成為合乎邏輯的選擇。通過對社會沖突事件的案例分析，本文揭示了選擇性懲戒背后的政治原則。研究發現，兩個關鍵因素影響著在社會沖突事件中對處置失當的官員的懲戒：政府官員的過失行為所造成后果的嚴重程度，以及他（她）在過失行為中的角色。

在中國，一些造成社會沖突或處置失當的地方官員并不會受到相應的懲戒。理論上，維持社會穩定是地方官員的重要責任；這方面的失職會使其遭受處罰。①Susan Whiting,“The Cadre Evaluation System at the Grass Roots: The Paradox of Party Rule”, in Barry Naughton and Dali Yang (eds), Holding China Together: Diversity and National Integration in the Post-Deng Era (New York: Cambridge University Press, 2004), pp.101-109; Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management From a Township Perspective”, The China Quarterly, No.173 (March 2003), pp.35-52; Kevin O’Brien and Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China”, Comparative Politics, Vol.31, No.2 (1999), pp.167-186.如果受到懲戒的可能性確實存在，那么地方官員就應盡量避免沖突的發生，積極應對并有效平息社會上的不滿情緒和訴求，減少沖突的發生。然而，社會沖突的數量仍在持續增長。韓國學者鄭在浩的研究認為，從1993年到2008年，中國的群體性事件數量增加了14.6倍，從1993年的8700起，增加到2008年的127460起。①鄭在浩：《中國的政治危機管理：以集體抗爭為例》，見鄭在浩主編：《中國的危機管理》，倫敦：Routledge出版社2011年版，第25—42頁。

盡管社會沖突的數量有逐年增加的趨勢，但這并不能夠說明中國的地方官員不履行職責或瀆職時所面臨風險很小。正如某位縣委書記所言：“我們整天處于高度緊張狀態，像驚弓之鳥，生怕安全生產、突發事件、群體上訪等重大事件事故發生，被追究責任?！雹诙瓕W清、張和平、張澤園：《我們是誰？縣委書記采訪錄》，載《望新聞周刊》，2005年11月10日。另一位縣委書記則坦承：“各種‘一票否決’責任制讓我們一天從早到晚睡覺都恨不得睜著一只眼，整天提心吊膽?！雹弁?。有部分地方官員因其在沖突管理等重大問題上的瀆職行為而受到懲戒，甚至被判刑入獄。④下文中將進一步討論這個問題，懲處的力度很大程度上取決于該官員瀆職的嚴重程度。根據瀆職行為的嚴重程度，懲處的方式包括公開或內部批評、扣除官員的津貼，甚至更嚴厲的懲罰。

同為犯錯誤的官員，為什么有的能夠被容忍，而有的則受到了處罰？對這一問題的回答恰恰反映了當前中國官員管理與政府能力所存在的問題。對瀆職官員的不同態度顯示了國家在懲戒政府官員時左右為難的政治困境。一方面，無原則的容忍削弱了政權的合法性和政府的權威。另一方面，處罰，特別是嚴厲的處罰則會影響地方政府和其支持者的士氣，甚至會導致浪費對這些代理人所投入的資源。對政府而言，懲處官員往往代價高昂，因為其執政的基礎在于地方官員，而不是選民。

那么中國的黨和政府如何應對這個困境呢？在考察了地方官員對社會沖突的應對和管理之后，筆者認為，懲戒瀆職官員的關鍵取決于其瀆職行為所造成的后果及其在其中的角色和責任。正是這種選擇性的、或是差異化的懲戒，對中國地方官員的行為取向有重要的影響。

一、懲戒的政治

經驗老到、忠心耿耿的地方官員是國家權力的重要組成部分，他們的表現直接影響政府治理的有效性，進而影響公眾福利。問責制“意味著一部分行動者有權給其他行動者設定一套標準，根據這些標準來判斷他們是否履行其職責，并在對方未能完成職責時據此予以相應處罰”。⑤Ruth Grant and Robert Keohane,“Accountability and Abuses of Power in World Politics”, American Political Science Review, Vol.99, No.1 (2005), pp.29-43.其隱含的假定是表現良好的政府官員會得到嘉獎，反之則會受到懲處。這就需要確立一套獎懲制度。布倫丹·奧弗萊厄蒂（BrendanO’Flaherty）認為：“政治無非是獎懲分明，并且是以笨拙的方式?！雹貰rendan O’Flaherty,“Why Are There Democracies? A Principal Agent Answer”, Economics and Politics, Vol.2, No.2 (July 1990), pp.133-155.同樣，德爾默·鄧恩（Delmer Dunn）認為：“問責制只有在相應獎懲制度的基礎上才能保持積極的回應”。②Delmer Dunn,“Mixed Elected and Nonelected Officials in Democratic Policy Making: Fundamentals of Accountability and Responsibility”, in Adam Przeworski, Susan Stokes and Bernard Manin (eds), Democracy, Accountability, and Representation (New York: Cambridge University Press, 1999), pp.297-325.

中國共產黨用全面的標準來選拔、晉升、調動和淘汰干部，包括學歷、忠誠度和政績等。許多已有的研究成果顯示，中國共產黨是如何通過獎勵，特別是提拔來確保對地方官員的問責和控制，而得到提拔的可能又是如何激勵地方官員的。③這一動機是政府官員不惜犧牲地方利益和群眾利益，盲目追求經濟發展的重要原因。參見Elizabeth Economy, The River Runs Black: The Environmental Challenge to China’s Future (Ithaca: Cornell University Press, 2004)。

上級地方政府通常用干部責任制來確保對其下屬的問責和控制。④Susan Whiting,“The Cadre Evaluation System at the Grass Roots”; Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China”; Susan Whiting, Power and Wealth in Rural China: The Political Economy of Institutional Change (New York: Cambridge University Press, 2000); Kevin O’Brien and Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China”.在這一制度下，政府負責人通常被賦予各種不同的重要責任。蘇珊·懷特（Susan Whiting）的研究表明，鄉鎮和農村的官員會因為他們所面臨的財政激勵和政治激勵去推動鄉鎮工業的發展。地方官員在發展經濟、征收稅款和推動地方發展方面的表現直接影響到他們自己的收入、晉升和其他相關事項。⑤Susan Whiting, Power and Wealth in Rural China.瑪麗亞·埃?。∕aria Edin）則認為，干部責任制的目的不僅在于提升政府的效率，而且是上級政府控制下級政府官員、規范央地關系的政策工具。她的結論是，中國中央政府依然保持著對下級政府進行有效監控的能力。⑥Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China”.

懲戒瀆職政府官員的議題很少引起人們的關注。在懲戒政府官員方面，各國政府多少都有些困難，而中國的問題則是多方面的。各級政府都是依靠政府官員來進行治理的，對官員的懲戒無疑會影響他們的工作積極性。各級政府官員之間的庇護關系亦十分普遍，這種人脈關系會動搖上級官員懲罰相關瀆職人員的決心。對于政府而言，嚴厲的懲罰措施往往代價高昂。監察部副部長李至倫撰文指出：“一個干部走上領導崗位是不容易的，黨組織培養一名干部也不是一朝一夕的事，要花費很多財力物力，傾注很多心血?！雹呃钪羵悾骸稄膰乐吸h治政 切實抓好防腐敗任務的落實》，載《中國監察》，2004年第4期，第5—7頁。而缺乏足夠的懲戒措施或是無原則的容忍，只會帶來更多的瀆職行為，不僅會影響政府完成既定政策目標的威信，更會削弱政權的合法性。簡而言之，政府在處置瀆職官員時，必須在懲戒和容忍之間取得一個平衡。關鍵的問題在于合適的時機與方式。

我們研究發現有兩個因素影響這一過程。第一是該事件所造成之后果的嚴重程度：上級政府不太可能容忍或忽視造成了重大人員傷亡或經濟損失等嚴重后果的社會沖突。第二是政府官員在處置沖突事件時所承擔的責任。如果某地方官員的行為直接導致了社會沖突的發生，他（她）就極有可能受到相應懲處。如果地方官員在處理社會沖突時處置失當，或者其錯誤行徑造成了嚴重的后果，即便他（她）并未直接導致沖突的發生，也很有可能遭到懲戒。

針對黨員干部的懲戒措施主要可以分為四種類型：（1）黨紀處分；（2）行政處分；（3）組織處分；（4）法律懲罰。根據情節嚴重程度，各類懲戒措施包括了警告、免職，直至監禁。對于黨的干部而言，如果他們的瀆職行為情節并不嚴重，就可能受到黨紀處分，而身為黨員的政府官員則可能同時面臨黨紀處分和行政處分。組織處分則對黨政部門的工作人員都有效力，具體措施包括了批評、教育、調職、降級和引咎辭職。如果以上三類措施都不足以懲罰，就須訴諸司法程序。本文所指的嚴厲的懲戒措施，主要包括開除黨籍、開除公職和提起公訴。上述措施往往意味著一個官員政治生命的終結。

二、社會沖突事件中的官員懲戒

本研究中所使用的案例來自政府網站、公開出版和發行的書籍、雜志和報刊，其中大部分出版物來自中國大陸的官方出版社，少部分來自海外。①海外出版物包括了《遠東經濟評論》、《金融時報》、《紐約時報》和《華盛頓郵報》。我們挑選書籍和雜志的標準是可供購買，挑選報紙的標準則是該報紙在大多數省份都能買到。我們共收集了發生于2000—2010年間的486起案例。根據以下標準，我們從中挑選了185起案例：糾紛的類型（民事糾紛還是政府與公民之間的糾紛）；參與者的人數；涉及沖突或參與處置的官員；糾紛的處置與解決；如果有上級政府介入，其介入和處理官員的方式。②上述185起案例的來源如下：報紙（49例）、書籍與期刊（9例）、網絡（52例）。在調研過程中，我們還采訪了廣東、湖北和江蘇三省的部分政府官員和警察，并從中整理了4個案例。因此，本文所使用的案例總數為189起。此外，38起有關農民抗稅的案例選編自中央政府公開披露的有關處理農村地區惡性稅費征收事件的報告。③在2004年之前，中央政府曾每年或每六個月向地方政府公開這類報告以示警告。這些報告可從安徽省政府網站上檢索，http://www.ah.gov.cn/zfgb/gbcontent.asp?id=2367，2006年6月17日訪問。鑒于本文中絕大部分案例都來自政府所許可的渠道，因此我們的樣本可能存在由于政府選擇性公布導致的偏差。

中國政府在處理社會沖突事件時，關注的是社會穩定與政權合法性。而造成嚴重后果的沖突事件則往往會危及社會穩定與政權的合法性。我們在分析社會沖突后果的嚴重性時，主要根據以下幾方面的因素：（1）參與集體抗爭的人數；（2）人員傷亡數量和經濟損失程度；（3）媒體的報道。大規模的抗議行動一般被認定為嚴重事件，因為很可能擾亂社會秩序。為了分析方便，我們將參與人數是否達到500人作為判定某一事件是否造成嚴重后果的標準。①根據公安部門的規定，超過500人以上的群體性事件被認定為大規模事件，參與者人數在1000人以上就屬于特大規模的群體性事件。陳晉勝：《群體性事件研究報告》，群眾出版社2004年版，第32頁。如果媒體報道給上級政府造成壓力并使其介入事件的處置，該事件也往往被視為嚴重事件。

我們在分析涉事官員在沖突事件中的角色時，需要區分民事糾紛和直接與政府或其政策有關的糾紛。如果地方官員的行為直接導致了嚴重的沖突，他們就極有可能受到懲戒，因為他們在沖突事件中的責任非常明確。有的官員盡管并未直接引起社會沖突，但由于他們的處置失當而造成了嚴重后果，也會受到相應懲罰。

表1顯示了在我們所收集的189個案例中，地方官員因何受到相應的懲戒。在全部189個案例中，24個案例中的涉事官員受到了處罰。其中16個案例（66.7%）中的涉事官員受懲戒的原因是該官員的行為或當地政府的政策直接導致了沖突的發生，并繼而造成了嚴重的后果（單元1）。在另外6個案例中，盡管涉事官員沒有直接引起沖突的發生卻仍然受到了懲戒，原因是其在處理沖突事件時處置失當并致使形勢進一步惡化（單元2）。在剩余2個案例中，盡管社會沖突事件并未造成嚴重后果，相關涉事官員仍然遭到了懲戒（單元3）?？梢灶A見，如果沖突事件并非由地方政府及其官員直接引發，且沒有造成嚴重后果，官員們受到懲戒的可能性就較低（單元4）。

表1 地方官員的懲戒（N=189）

有時候，現任官員沿用前任領導所制定的政策也有可能會引發抗爭；我們把這一類抗爭歸類為直接由政府官員所引發的沖突事件。如果抗爭行動針對的是往屆政府所制定的政策，而現任官員并未特別涉入其中，這一類抗爭行動就被歸類為并非由政府官員直接導致的沖突事件。①比如，人們可能會覺得他們在幾年前被征用的土地賠償金過低，因而采取行動以希望獲得更高的補償。不過這一類案例在我們所使用的數據中是很少的。

三、官民沖突中的官員懲罰

如果地方官員的行動不幸造成了諸如人員死亡之類的極端后果，這種情況是最有可能受到懲罰的。在農業稅取消之前，中國農村的稅費征收問題就是一個例證。財政體制改革之后，地方政府承擔了主要的公共財政開支。在農業地區，如果當地政府缺乏足夠的非農收入來源，財政負擔就必須由農民們一肩擔起。其結果就是農民與當地干部在稅費征收問題上沖突不斷。②Thomas Bernstein and Xiaobo Lv, Taxation Without Representation in Contemporary Rural China (New York: Cambridge University Press, 2003).如果爆發了嚴重對抗，鄉鎮干部往往負有直接責任，并因此受到相應懲戒。

部分農民死于與當地政府工作人員的沖突中。例如，1999年湖南省某鎮，鄉鎮干部和公安人員到一農戶家中征收稅費。該農戶拒絕繳納稅費，警察就逮捕了他兒子并將其毆打致死。得知死訊之后，100多名村民連續兩天圍攻鎮政府，挾持鎮政府負責人。這一事件引起了中央政府和湖南省政府的關注。時任國務院副總理的溫家寶指示徹查此案。三位涉案警察被刑事拘留并以故意傷害罪提起公訴，鎮政府負責人則被調離崗位。③午然：《青山橋鎮11·9事件引發中央高層關注》，載《大地》，2000年第4期，第12—15頁。

由于中央政府對于稅費征收過程中使用武力或暴力行徑采取零容忍態度，地方官員開始變得小心謹慎——哪怕征收過程中并未直接使用暴力，只要稅費征收導致了農戶自殺，地方官員仍然會因此受到懲罰。從1993年到2004年間，中央政府每年公布因地方政府征收農業稅費所導致的嚴重沖突的年度統計名單。統計名單上的絕大多數案件都造成了農民的死亡。為了警告地方政府在征收農業稅費時不得濫用公權力，每一起案件中的涉事官員均遭到了懲處。本文所收集的38起嚴重抗稅事件中（不包括在本文的189個案例樣本中），共有236位涉事官員受到了懲戒，無論他們是否直接造成農民的死亡。例如，1999年的年度報告中引述了8起案例，由于地方官員要求農戶按期繳納農業稅費而導致農民自殺。其中四川省一農戶欠費314元。夫妻倆和另外25個欠費農民一起被帶到鎮政府參加“學習班”，實質上就是扣押。丈夫承諾繳費并去親戚家借錢。由于沒能借到錢，他自殺了。當地政府處罰了5名鎮政府工作人員，免除了鎮長的職務，并對鎮委書記處以留黨察看兩年的處分。包括區委書記和區長在內的4名區政府官員則受到了黨紀和行政處分。①請參見安徽省政府網站，http://www.ah.gov.cn/zfgb/gbcontent.asp?id+2367（2005年6月17日訪問）。

表2的數據顯示了從1995年到2003年間，38起有關農村稅費征收的案例中，縣、鎮和村級干部所受到的不同程度的懲戒。絕大多數案例中都有農民因稅費征收而死亡。我們將受到懲戒的地方官員分為兩組，一組受到了嚴厲懲戒，而另一組所受到的懲戒并不嚴厲。嚴厲的懲戒措施包括免職、開除黨籍、開除公職和提起公訴；不嚴厲的懲戒措施則包括黨紀或行政處分，主要是記錄在個人檔案中的警告處分或瀆職記錄。

表2 有關農村稅費征收案例中的官員懲戒(N=38)

表2的數據顯示，與較高層級的政府官員相比，鄉鎮和村一級的基層干部受到嚴厲處分的可能性更高。這一格局可歸因于兩方面的因素。首先，基層干部往往直接涉及農業稅費的征收并直接面對農戶。因此，他們往往被視為對沖突負有直接責任。其次，處罰低級別官員的成本和難度均較低，而高級別官員在政治上更為重要，與高層領導的關系也較好。因此在上述案例中，盡管受到懲戒的縣級官員占了23.7%，但他們無一受到嚴厲的懲處。而鄉鎮干部受到嚴厲懲戒的可能性就遠高于縣級干部。大約46%的鄉（鎮）黨委書記、49%的鄉（鎮）長和54%的鄉（鎮）政府工作人員受到了嚴厲懲戒。這種情況在村一級干部中更為明顯，大約80%的涉事村干部受到了嚴厲的懲戒。

近年來，無論是在農村還是城市，地方官員在土地開發過程中的巧取豪奪已成為社會沖突的主要來源。在此類案例中，由于某些地方官員的行為造成了大規模對抗事件、嚴重的人員傷亡或廣泛的媒體報道等較嚴重的后果，也因此受到了相應懲罰。

比如，在備受關注的四川漢源事件中，大約10萬名農民參加了抗議游行。①Shi Jiangtao,“Peasants in Upstream Fight to Halt Dam”, South China Morning Post (4 January 2005).游行人員和警察在暴力對抗中均有傷亡。中央政府介入干預之后，絕大部分參與者被免于追究責任。至少8名地方官員因腐敗問題被拘留。雅安市副市長兼漢源縣縣委書記（湯福錦）被解除職務并接受紀檢部門調查。紀檢部門對其深入調查后，發現湯福錦犯有嚴重腐敗問題并因此被判無期徒刑。此外，還有28名抗議者受到了相應懲罰，其中一人因殺死一名警察最終被執行死刑。②《雅安市中級人民法院工作報告》，載《雅安日報》，2006年3月27日。

如果政府官員的行為造成了嚴重的人員傷亡，他們也會受到相應懲罰。在河北定州事件中，當地政府因建設電廠需要征收一片土地以用作灰場堆放煤灰。③王克勤、喬國棟：《河北定州村民遭襲擊事件調查》，載《中國經濟時報》，2005年6月19日。電廠灰場建設被承包給一個商人，而他得到了當地政府的大力支持。2004年3月，土地被征用的村民得到一個消息稱，地方政府截留了建設方超過半數的土地賠償金，于是村民們開始到不同級別的政府上訪。他們的申訴并沒有得到重視，而且陸續有不少村民因抗議行動被拘捕入獄。為了阻止施工，村民們在施工現場搭起了幾十個簡易塑料棚，每晚至少有一兩百人徹夜駐守。從3月到7月，定州市政府和承建公司共組織強行施工十余次，試圖開始灰場建設。他們出動警察將村民強行拖離施工現場，但每一次均遭到了強烈抵抗。對于地方政府和承建商而言，這樣的抵抗行為變得越來越無法接受。2005年6月11日凌晨，300多名暴徒突然襲擊了睡在窩棚里的村民們，打死6位村民，另有48位村民受傷。其中一位村民冒死拍下了這次襲擊行動，代價是被打斷了一條胳膊。此后在網上公布的這5分鐘錄像成為這一事件最有力的證據，并在海外各電視臺播放。

人員的傷亡和媒體的廣泛報道都對政府造成了很大壓力，河北省政府介入了定州事件的調查。省公安廳立即組織了專案組，發現行兇的暴徒是由灰場承包商雇傭的。公安部門隨即拘留了106名行兇者。兩天后，河北省政府免除了市長和市委書記的職務。同年12月，曾參與迫害抗議群眾的27人受到了法律審判。組織襲擊事件的4名嫌犯被判處死刑，另3名嫌犯被判死緩，包括原定州市委書記和承包商在內的6名嫌犯被判處無期徒刑。原定州市委書記被指控參與策劃了襲擊事件。①陳玉、馬繼前：《河北定州村民遭300余人襲擊案在邯鄲開庭審理》，載《新京報》，2005年12月14日。

在某些情況下，盡管地方官員的行動所造成的后果并不嚴重，可一旦他們的瀆職行為引起了媒體或上級領導的關注，涉事官員仍有可能遭到懲戒。媒體的曝光會對上一級政府產生壓力，因為媒體曝光之后，他們需要有所作為以維護政權的合法性。湖南嘉禾拆遷事件就是很好的例子。2004年上半年，嘉禾縣政府逮捕了3個保衛自己家園的農民。在既無法律依據、又沒有給予合理補償的情況下，嘉禾縣政府拆毀了農民的家園。在中央電視臺對此進行曝光之后，嘉禾縣政府仍拒絕糾正其暴力拆遷行為。這一事件迅速被公布到互聯網，短短三天之內就有超過1萬多網民在搜狐網上發帖留言。②實際發帖數量遠超過這個數字，因為很多留言已經被網絡屏蔽了。搜狐網上的評論和發帖主要集中在2004年5月21日和22日。參見 http://comment.news.sohu.com/comment/topic. Jsp?id=220147758 （2004年5月22日訪問）。有些網民甚至用“獸行”來形容當地官員的行為。

盡管民憤四起，但是上級政府最初并沒有注意到嘉禾事件。由于沒有得到當地政府和省政府的回應，網民們的憤怒情緒進一步被激化了，他們甚至開始彈劾省委書記與省長的不作為。各地業主紛紛趕到嘉禾縣以支持當地群眾。各地業主可能在嘉禾發起大規模的抗議，這一消息震動了中央政府并派出工作組進駐嘉禾縣，敦促湖南省政府關注嘉禾縣的問題。經查，嘉禾縣政府在房屋拆遷過程中以各種形式濫用行政權力。最終，包括縣委書記、縣長、縣委副書記（兼副縣長）、鎮委書記（兼縣長助理）在內的多名政府官員遭到免職。嘉禾縣政法委書記被處以黨紀處分。其他部分政府官員則受到了司法部門和紀檢單位的調查。

公眾反對的規模，并不是懲戒官員的唯一原因。如果大規模的抗議活動迅速得到控制，并且沒有造成人員傷亡或經濟損失，地方官員就有可能免予處分。這是在表1（單元1）的這些案例中，政府決定對涉事官員采取容忍態度的重要因素。例如，在10起大規模的出租車司機罷工事件中，僅一起事件中有一名政府官員受到了懲戒。由于這些罷工事件并未造成嚴重的損失和對抗，即便地方官員未能成功阻止罷工，通常也能夠得到上級的容忍。例如，2008年11月3日，重慶約8000名出租車司機集體罷工，以抗議出租車運價過低、加氣難、非法營運車輛擾亂秩序、出租車公司收取費用過高等問題。重慶市政府有關方面積極回應出租車司機的訴求，承諾解決他們所提出的問題。隨著罷工事件的迅速、和平解決，當地政府官員無一因此受到處分。③李增勇：《重慶8000輛出租車罷工》，載《新京報》，2008年11月3日。

如果抗爭行動所引發的后果并不嚴重，地方官員因此受到懲罰的可能性也相對較低。在表1（單元3）中，70個案例中只有2個案例有涉事官員受到了懲戒。其中一個發生在2002年江蘇農村。當地縣政府侵占了某村農民的土地以吸引外方投資；村民們因此到各級政府上訪。2003年，40多個村民到江蘇省政府上訪，還有28名村民到北京上訪。國家信訪局將此事交辦給江蘇省政府，省政府受理了這一案件。處理的結果是，給予該縣副縣長、開發區管委會主任行政記大過處分，鄉黨委書記則受到黨內警告處分。①張傳玖：《搞開發、要守法，要用地、先征地》，載《中國土地》，2003年第12期，第15—17頁。另一個案例則有關河北省一位涉嫌非法賣地的村支部書記。60多位村民到市政府上訪之后，這位村支書被免職。②許海濤、劉廉君：《河北“鐵本”違規占用“紅旗村”800耕地調查》，載《中國青年報》，2004年8月11日。

四、對社會沖突應對不力

有部分大規模的抗爭行動或騷亂并不是由地方政府或其工作人員所引起的，但是地方領導人仍然面臨受到處罰的壓力或可能性，因為他們對維持當地社會穩定負有責任，并被認為應避免或降低群體性事件的影響。如果轄區內發生了大規模騷亂，或是發生了造成嚴重后果的事件，那就意味著當地政府官員在維持社會穩定方面是失職的。一旦發生了此類的事件，包括地方領導人在內的相關負責人士就會受到相應懲處。

2008年發生的貴州甕安事件曾受到高度關注。2008年6月22日，一個16歲的女孩跳入河中并溺亡。3位在場的年輕人隨即向公安部門報警，并被警察帶走訊問。公安部門隨后對溺亡少女進行了法醫鑒定，認定女孩系溺水身亡，并宣布其是自殺。女孩的家屬對警方的結論表示懷疑，因此又進行了第二次法醫鑒定。死者家屬與警方對法醫鑒定的程序有不同意見。與大部分騷亂一樣，謠言四起。在場的3位目擊者被謠傳為甕安縣委書記和當地派出所所長的親戚，并謠傳死者的家屬和親屬被毆打、住院搶救并最終死亡。

7月27日，警方通知家屬這是一起自殺事件，并建議家屬將溺水女孩的遺體帶回安葬。下午4點左右，數十名群眾到縣政府上訪，要求重新調查女孩的死因。隨著溺水女孩的同學加入到游行隊伍，上訪群眾迅速增加到200余人，另外還有1000多名群眾在沿途旁觀。由于縣政府沒有給出任何回應，游行隊伍轉向甕安縣公安局。警方與游行學生之間的對抗進一步激起了群眾的憤怒情緒；抗議人數迅速增加到2萬多人，隨后發生了騷亂。部分群眾沖入縣公安局大樓，破壞公共財物并放火焚燒警車和公安局大樓。傍晚，騷亂人群沖向縣政府，并放火焚燒縣委大樓。約160間政府辦公室被燒毀，42臺車輛被毀，至少150人受傷。

得知有關甕安事件的消息之后，中央政府指示貴州省政府派出工作組妥善處理甕安事件，甕安縣政府也成立了指揮小組。一名武警部隊指揮官從北京被派往甕安。武警部隊驅散了人群，社會秩序隨后恢復正常。

4天后，貴州省公安廳組織了專家組對溺亡女孩進行第三次法醫鑒定，鑒定結果證明她并未遭到性侵和傷害。當地政府逮捕了多名騷亂鬧事人員，并對其中6名16歲以下少年處以行政拘留。由于對騷亂事件應對不力，當地多名政府官員遭到懲處?？h委書記、縣長、縣委其他常委和縣公安局長都先后被免職。

同樣在2008年，云南省孟連縣也發生了一起有人員傷亡的警民對抗事件。①殷紅：《云南孟連“7·19事件”最新報告》，載《中國青年報》，2008年9月16日。這一對抗事件起因于當地膠農與橡膠公司之間長期的利益糾紛，多年來的利益糾紛使膠農對橡膠公司積怨日深；而當地政府卻沒能及時化解膠農的不滿情緒。7月19日，當地警察趕到孟連縣勐力鎮，抓捕了5名曾與橡膠公司和政府工作組有過爭吵的膠農。警察很快發現他們被隨后趕到的500多名“不明真相”、 被“一小部分別有用心的人”煽動的村民包圍。隨后爆發了暴力沖突。警察無法勸阻村民，在對空鳴槍警告無效的情況下，被迫“開槍自衛”。在對抗中，2名村民中槍身亡，另有19人受傷。41名警察受傷，9輛警車受到不同程度的破壞。

云南省迅速組成了由省委副書記掛帥的工作組趕赴孟連縣處理相關事件。面對膠農的訴求，省政府作了適當讓步。由于孟連事件情節嚴重，多名當地官員受到了懲戒?？h委書記被免除職務，并撤銷其省委候補委員職務。由于對孟連事件處置不力，普洱市政法委書記被責令辭職。中共云南省委責令普洱市市委書記和市長向省委作出書面檢查，并要求中共普洱市委和普洱市政府懲處在孟連事件中負有責任的其他縣、鎮政府主要領導人員。紀檢檢察機關也對參與橡膠公司業務的政府工作人員展開調查。隨后，包括孟連縣委書記和其前任在內的33名政府官員被查出存在腐敗行為。②張雅琪、黃興宏：《云南孟連群體性事件牽出兩名前縣委書記受賄案》，載《春城晚報》，2009年6月11日。

孟連事件的處理結果顯示，上一級政府官員也有可能因為其下屬在社會沖突事件中處理失當而受到牽連。在2010年7月的另一起案例中，江蘇省蘇州市虎丘區通安鎮政府為工業區建設征用土地、拆除居民房屋，但動遷村民發現土地賠償金過低，一度發生了肢體沖突和騷亂。③陳鴻江：《蘇州通安征地引發千人聚集，鎮長書記被免職》，載《現代快報》，2010年7月22日。沖突逐步升級，抗議人群沖擊了鎮政府并扣押了鎮黨委書記。稍后，1萬余名群眾在高速公路沿線堵塞交通，并與警察產生了肢體對抗和沖突?；⑶饏^政府發布緊急通知，暫停通安鎮的動遷項目和動遷工作。為了安撫群眾，通安鎮黨委書記和鎮長雙雙被就地免職。在征得江蘇省委同意之后，中共蘇州市委免除了虎丘區委書記的職務。

根據地方官員在沖突事件中的瀆職行為的性質及其后果，中央政府認為某些類型的瀆職行為是更不可原諒的。如果地方領導人玩忽職守、未能履行自己的職責，即便他身份地位重要，仍有可能遭到嚴厲的處罰，以顯示黨和政府不會對地方官員的嚴重瀆職行為姑息養奸。例如在安徽池州事件中，原池州市委書記、安徽省副省長（何閩旭）獲刑的主要原因是他在處理騷亂事件時犯下了不可容忍的錯誤。①王吉陸：《安徽池州群體性事件調查》，載《南方都市報》，2005年6月30日。2005年6月，安徽池州一輛載著民營醫院老板的轎車撞傷了一個騎自行車的高中學生。肇事車主并沒有立即將被撞的中學生送往醫院檢查，反而教唆他的手下毆打學生、要求他賠償車輛損失費。據報道，教唆打人的老板對他的手下說：“打死一個人，不就是30萬的事兒嗎！”這樣的話激怒了旁觀者。在警察趕到現場之后，受傷的中學生被送往醫院。肇事者被帶往附近的派出所，圍觀群眾也聚集在派出所門口；雖經隨后趕來的地方官員多方勸說，人們仍遲遲不愿離開。稍后，謠言四起，謠傳受傷的中學生已經因傷不治身亡，這直接導致1萬余人參與了隨后爆發的騷亂行動。部分鬧事人員開始焚燒警車，并哄搶附近的一家超市。

事發之后，當地的政府工作人員卻無法及時聯系上池州市委書記，他們只能直接向安徽省委報告。安徽省領導指示當地盡快驅散抗議群眾、防止事態進一步惡化。在700多名警察到達事發地之后，局勢開始得到控制。由于原池州市委書記（何閩旭）同時身為分管公安工作的副省長，因此他在池州事件中的瀆職行為就無法為安徽省委所諒解。經黨中央批準，安徽省紀委和中紀委對這一案件進行了調查，發現事發當時何閩旭正與他的情婦在其他城市——為避免受到當地政府工作人員的電話打擾，他關掉了手機。隨著調查的進一步深入，何閩旭被發現存在嚴重的腐敗行為，并最終被判處死緩。②張曉晶：《安徽省原副省長涉嫌受賄800萬》，載《山西日報》，2007年2月12日。

地方官員遭到懲處的原因不僅是因為嚴重的失職行為，還往往因為其他方面的罪行，特別是腐敗問題，這顯示了黨和政府對其處以嚴厲懲罰背后的政治原則。這些地方官員的失職不僅造成了嚴重的經濟損失、破壞社會穩定和政權合法性；而且他們的過失使上一級黨和政府無法裝作對不想看到的后果毫不知情。在這種情況下，政府就會對涉事官員予以嚴懲以維護自身的權威，并表明其所能容忍的極限。對涉事官員的懲罰同時也是對其他官員的一個警示。

由此可見，如果地方官員在黨和政府首要關注的問題上懈怠職責，他就會面臨信任危機。在前述案例中，如果地方官員在應對群體性事件時存在瀆職行為，他的貪腐問題也可能因此受到調查；如果經查明確實存在腐敗問題，他們就會面臨職業生涯的終結。在2012年之前的5年里，監察部共對33起情節嚴重的工廠安全事故進行了調查。經查，13起事故背后存在著腐敗行為，72名國家工作人員受到了懲處，其中65名被移送司法機關追究法律責任。①《十七大以來8名省部級干部因特別重大事故受懲罰》，載《天津日報》，2012年4月10日。在應對社會沖突事件時，如果地方官員能夠妥善應對、迅速處理，或者沖突事件情節并不嚴重，他們受到懲戒的可能性就相對較小。在36起有關勞動糾紛的案例中，盡管也有工人抗議、罷工和游行等行動，但地方官員無一受到懲戒。

五、回避責任

當地方官員未能成功阻止社會沖突事件發生時，他們就會設法解決這些問題并試圖降低事件的影響。其中一種方式是阻止消息的傳播以設法掩蓋其瀆職行為。在當地居民群眾試圖到上級政府，特別是中央政府上訪時，地方政府通常會使用這種辦法。由于擔心上訪群眾會破壞自身形象、影響其政績考評，地方官員往往不擇手段地阻止訪民上訪（包括采取一些非法手段，如拘留、監禁，甚至將訪民送到精神病醫院）。②參見Lianjiang Li, Mingxing Liu and Kevin O’Brien,“Petitioning Beijing: The High Tide of 2003-2006”, The China Quarterly, No.210 (June 2012), pp.313-334; Yongshun Cai,“Managed Participation in China”, Political Science Quarterly, Vol.119, No.3 (2004), pp.425-451。地方政府的這些做法引起了群眾的普遍不滿。2012年3月，一群市民到長沙市信訪局門口贈送“截訪先進單位”錦旗以示嘲諷，因為長沙市信訪局花費大量人力物力，不遺余力地阻止訪民前往上級政府。③張東鋒、安珊珊：《兩市民向市政府送“截訪先進單位”錦旗被拘9天》，載《南方都市報》，2012年4月23日。

地方政府采取的另一重要策略是轉移指責（blame-shifting）?？傄腥俗罱K對沖突事件負責，因此地方政府就試圖將責任和指責轉嫁到涉及沖突的其他各方。通過指責社會抗爭事件中的參與者，地方政府就能夠減輕自己的責任，并突出他們所采取的應對措施。地方官員可能會將群眾的抗爭行動政治化，或指責部分參與者，特別是抗爭行動的組織者或積極分子的目的在于顛覆國家政權，或受境外敵對勢力支持。把群眾的抗爭行動政治化之后，地方政府就能將社會沖突的原因歸結為特定群體對政治體制的不滿，而不是他們自身的政策或行為。

表1（單元1、2）的數據顯示，盡管社會沖突事件的后果較為嚴重，但大部分涉事官員都被免予處分。其中一個原因就是當地政府先發制人地指控抗議人士的行動是違法的。有時候，公民所采取的行動觸犯了法律并因此受到制裁。事實上，在本研究所收集的案例中，社會沖突事件的參與者受到當地政府懲罰的可能性，要遠高于地方官員受到上級政府的懲戒：189個案例中，有112個案例中的參與者受到了處罰（約60%的比率）。

把群眾的行動政治化，是回避責任的另一種方式。于是，盡管中國的抗議者們傾向于把他們的行動去政治化，可是政府機關有時候卻把他們的抗議行動政治化，以證明政府鎮壓行動的正當性。2002年，遼寧省遼陽市發生了一起受到高度關注的工人抗爭事件。遼陽市鐵合金廠的工人們組織了一次維權抗爭，十多家改制工廠的工人參與了這次抗爭活動。當地政府回應了工人們的訴求，給予財政補助償還欠款，并對貪污公款的前任經理起訴判刑。同時，當地政府逮捕了兩位骨干工人，以“顛覆國家政權罪”分別判處4年和7年的有期徒刑。①Michael Lev,“China Sentences Labor Protest Leaders”, Chicago Tribune (10 May 2003).

地方政府也會試圖掩蓋社會沖突事件的真正原因。例如，2005年，廣東省一個村莊因土地使用問題發生了沖突，并迅速演化成村民與警方之間的流血沖突。3名村民被警方開槍射死，另有8人受傷。在中國，在非政治性事件中對赤手空拳的民眾開槍很罕見，因此這一事件迅速引起了廣東省和中央的關注。當地政府的解釋是：“在緊急情況下，現場公安指揮員被迫命令執法民警鳴槍警告。由于當時天色已黑，現場十分混亂，造成誤死誤傷。三人被射死，八人受傷，其中三名傷員傷勢嚴重?！雹谕跖剩骸渡俏布t海灣開發區嚴重違法事件有關責任人被處理》，參見http://news.xinhuanet. com/newscenter/2006-05/24/content_4592592.htm （2007年6月2日訪問）。這一報道并未對警察開槍造成人員傷亡予以譴責。公安機關對槍械的使用有嚴格的規定，未經上級批準，持槍警察不得采取行動。盡管這一解釋令人將信將疑，但并沒有官員因為擅自開槍而負法律責任。5名汕尾市政府官員受到黨紀處分，其中只有汕尾市公安局副局長被撤銷職務。

因此，地方官員規避責任和處罰的動機非常強烈。如果相應的懲戒無法避免，他們就試圖尋求保護、以避免嚴厲的處罰。

……

六、結 論

對于政府官員而言，政治制度不僅僅只是字面上的定義，更意味著當他（她）未能履行職責所給予懲罰的類型。③Gerald Caiden,“The Problem of Ensuring the Public Accountability of Public Officials”, in Joseph Jabbra and O. P. Dwivedi (eds.), Public Service Accountability (West Hartford: Kumarian Press, 1988), pp.17-38.因此，適當的獎勵和懲戒對于保持政府官員的責任感是必要的。在中國，針對瀆職政府官員的懲戒是一個復雜的問題。黨和政府治理國家依靠的是政府公務人員，而不是選民的支持，因此對于政府官員的懲戒就會面臨左右為難的困境。本文試圖通過分析社會沖突事件中對涉事官員的懲戒，來解釋中國的黨和政府如何應對這一左右為難的困境。盡管中國的地方官員需要對維持社會穩定負責，并且需要應對和處置社會沖突事件，但并不是所有在這方面有所過失的官員都會受到相應懲戒。一方面是因為社會沖突事件的后果并不一致，有的嚴重、有的則并不是十分嚴重；另一方面，并不是所有的社會沖突都是直接由地方官員所引起的。如果沖突事件沒有釀成嚴重后果，無論地方官員是否對此負有直接責任，都不太會受到懲罰。

從黨和政府的角度而言，某些瀆職行為是不可原諒的，而另一些則可以寬大處理。如果瀆職行為并沒有釀成嚴重后果，就會對涉事官員免于懲罰，因為嚴厲的懲罰措施也會給黨和政府帶來一定的政治成本。其他一些因素也會使懲戒措施打折扣，比如不愿影響政府官員的形象、庇護關系等。所以，黨和政府時有對涉事官員寬大處理。

由于中國的政治制度依靠自上而下的監督和懲戒，因此要完全杜絕地方官員濫用職權或其他瀆職行為是不可能的。政府官員在重大問題上的嚴重失職很難得到上級的諒解和容忍，雖然本研究主要關注的是沖突管理，但這一政治原則也適用于安全生產等其他領域。包括高層領導干部在內的某些官員也受到了相應懲戒，這意味著一旦政府官員的瀆職行為造成了嚴重后果，沒人能夠保證他全身而退。握有懲戒官員的尚方寶劍，黨和政府能夠順利達成重要的政策目標。①Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China”.由于不同事項對政府的重要性是不同的，黨和政府對涉事官員進行問責的動機，甚至能力也隨之變化。

* 蔡永順系香港科技大學人文社科學院教授，朱琳系中山大學政治與公共事務學院講師。本文原系英文文章，已經在CHINA JOURNAL上發表。中文由張熹珂翻譯，朱琳校對。張熹珂系華東政法大學政治學與公共管理學院副教授，研究方向：比較政治。