上海公共租界行政訴訟制度探析

(華東政法大學，上海 200042)

上海公共租界行政訴訟制度探析

黃 毛 毛

(華東政法大學，上海 200042)

上海公共租界作為我國近代法制的先驅，最先引入了行政訴訟制度。1869年《土地章程》規定新設立一個法庭領事公堂，該法庭是公共租界內的行政法庭。租界當局通過此行政法庭，在租界內推行行政訴訟制度，監督和制約市政當局工部局行政權的行使。從公堂具體的審判程序及案件可見公共租界內推行的權力分立與制約的理念得到了實施。上海公共租界內推行的行政訴訟制度對于當下的行政訴訟完善和改革也有一些歷史的借鑒意義。

上海公共租界； 領事公堂； 行政訴訟

“上海法制現代化的進程始于租界。租界當局通過大量移植現代法制，使上海租界的法制率先實現了現代化?！盵1]在行政訴訟法制方面同樣也是租界率先引入了行政訴訟制度，設立了中國土地上第一個行政法庭。隨著租界地域和權限的發展與擴張，上海公共租界1869年《土地章程》第27款加入了一項新的規定“凡控告公局及其經理人等者，即在西國領事公堂投呈控告”。[2](P299)公局指的就是當年公共租界的市政管理者工部局(Shanghai Municipal Council)，西國領事公堂即上海公共租界領事公堂(Court of Foreign Consuls)。公堂設立主要目的為監督和限制工部局的行政權，審理案件的法律依據是《土地章程》及其附律。公堂做出的判決具有法律效力，一旦確定不能推翻。領事公堂在其存在的半個多世紀里，實際審理了不少的案件，而且工部局敗訴的情況時有發生。領事公堂的設立，為近代中國帶來了全新的行政訴訟制度，這是上海法制現代化進程中重要的一步。

一、領事公堂的產生

上海公共租界領事公堂系公共租界內特設的一個法庭，其設立的法律依據是有租界“憲法”之稱的《土地章程》(LandRegulations)?！按舜涡薷闹鲁?1869年《土地章程》)的要點如下：五、規定工部局得為原告或被告，設立‘領事公堂’審理工部局為被告之案件?！盵3](P58)根據此項規定，1871年1月31日在英國領事館遂舉行了一次領事會議，會上推選安訥克、麥華佗以及熙華德等三人組織第1屆西人領事公堂。此次會議還作出如下決定：“待領事團批準后，本公堂將制定本堂所用之訴訟規程，并公布之?！盵4]可知領事公堂實際上已于1871年成立，“但由于當時工部局的總董及董事大部分是英籍，有關的控告仍習慣投呈于大英按察使署衙門，領事公堂直至1882年1月才真正的開始進入實質性運作?！盵5](P215-228)1882年1月，駐滬領事團重新推選英、德、美三國領事為法官組織新的領事公堂?！巴?月10日，公堂訴訟條例經領事團批準”。[6]自此公堂有了審理案件程序的法律依據。

領事公堂設立的法律依據是有租界“憲法”之稱的《土地章程》，又稱為《地產章程》、《地皮章程》，系租界各項制度與組織的法律基礎。1869年《土地章程》由一特設委員會為之修改，并經租地人會議(納稅人會議)與上海領事團通過，最后得到北京公使團的批準?！拔魅俗浴杂墒小媱澥?，乃轉向修改原有章程以增加工部局之權力?！盵3](P58)但另一方面，駐滬領事團不愿看到工部局權力無限制擴大，希望能對工部局權力進行限制。于是1869年《土地章程》有了一個新規定，即如何制約工部局權力，該《章程》規定工部局得為原告或被告，并特設一法庭領事公堂審理以工部局為被告的案件。

1869年《土地章程》第27款規定：“公局可以做原告控告人，亦可以被人控告……凡控告公局及其經理人等者，即在西國領事公堂投呈控告。系于西歷每年首有約各國領事會同公義推出幾位名曰領事公堂以便專審此等控案?！盵2](P299)《土地章程》的這一規定，既說明了領事公堂設立的法律依據又涉及了公堂法官的來源及選任程序，此外還對公堂受理案件的范圍作出了概括的規定。領事公堂可受理一切以工部局為被告的案件，領事團是出于制約、平衡與監督工部局的權力而設置領事公堂的。作為被告的工部局在租界內扮演的是政府的角色，所以控告該“政府部門”的訴訟，從形式上看是行政訴訟。

二、領事公堂的組織

依據《土地章程》和《訴訟條例》的規定可知領事公堂由法官若干人和書記官1人組成。領事公堂法官并非專職的司法人員，其系各國駐滬的領事，這是駐滬領事團出于制約監督工部局權力而作出的決定?！懊磕暧深I事團推選領事三人，充當領事公堂的法官，不問他所屬于哪一國的。1931年，領事公堂的法官改為五人，由領事團每年推選五國領事充任之?！盵6]而書記官人選多為領事團秘書兼任，處理相應的文書事務。

(一)法官

從1869年《土地章程》第27款的規定可見，公堂法官候選人為有約國的領事，公堂法官并非為專職的司法人員。根據規定，有約各國的駐滬領事只需在駐滬領事團會議上被推選出來，即可為領事公堂的法官。這里有約國指的是通過不平等條約取得領事裁判權的國家。*鴉片戰爭后，這樣的有約國多達20個。此20國為：英國、美國、法國、德國、俄國、比利時、丹麥、意大利、日本、巴西、荷蘭、挪威、西班牙、葡萄牙、瑞典、瑞士、秘魯、奧地利、匈牙利、墨西哥。參見史梅定主編：《上海租界志》，上海社會科學院出版社2001年版，第293頁。但除去單獨設立租界的法國領事，1934年1月后廢除領事裁判權的德國、奧地利、匈牙利、俄國、墨西哥等5國的領事。理論上，在租界存續的時間里這些有約各國的駐滬領事應該是有平等的機會在駐滬領事團會議上被推選為領事公堂的法官。但實際情況并非如此，法官人選幾乎被英、美、德(日)強國所壟斷，其他國家的領事很難有機會被選舉為公堂法官。這基本上反映了在公共租界內各國實力的對比情況。而華人法官，特別是在1928年華人董事進入工部局后，仍然沒有進入領事公堂。

南非最高法院法官理查德·費唐(Richard Feetham)來滬對公共租界各項制度進行調查時，也對領事公堂組織的問題進行過論述。在對公堂的組織進行論述時，其也表示公堂“未曾包括華人承審員在內”。在對公堂將來的組織進行意見性規劃時，費唐建議成立一個新的法庭，選派華人進入?！瓣P于法院之將來組織,鄙人建議,該法院至少有承審員3人。其中1人,由中國政府委派。所余2人,應為在上海行使司法權之外國治外法權法庭推事?！盵7](P430)可見，在費唐法官眼中這樣的公堂還是有存在的必要的。公堂能處理大量的以工部局為被告的行政案件，能起到監督和制約工部局的作用。但為了不引起更多的誤解，他又提出了讓中國華人法官進入公堂，公堂其他法官由領事法庭的法官兼任。

(二)書記官

此外，領事公堂還設置書記官這一職務，書記官的職責根據《訴訟條例》第2條的規定為“掌理一切文件，并在法庭指導之下，發出及傳達或令傳達各種通知及文件，并辦理往來公文”。一般情況下是公堂自行聘用書記官1人，并公布其姓名、住址。公堂書記官的任職期限為1年，期滿后由公堂自行決定是否續聘。

1884年7月28日的會議錄是這樣記載的：“領袖領事來信說，由于哲沙先生離滬，領事公堂已任命德副領事嘉必烈博士擔任秘書，要求董事會按慣例予以公布?！盵4]這說明在這之前的公堂的書記官是哲沙先生，其后由公堂自己任命德副領事嘉必烈博士擔任。1885年，領事公堂的秘書人選又變成了W·S·易孟士先生，“會議收到了W·S·易孟士先生的來函，內稱根據領事公堂第2項規定，他已被任命為該公堂的代理秘書”。[4]

從1930年后出版的中文版《工部局公報》中可見大量的從公堂發來的函件，其不僅載明了公堂法官人員的變動情況，還可了解到公堂書記官人員的情況。從這些函牘的記載和判決書末尾的署名中可知，領事團秘書美國人朗君(Mr ·E ·A· Long)，從1930年起即擔任領事公堂書記官，到了1941年“領事秘書朗君，繼續充任該法庭之秘書”。[8]

三、領事公堂的訴訟程序

領事公堂按照《訴訟條例》的規定，采用西方現代對抗制的訴訟程序。一般是先由原告或其代理人，甚至是該國領事，向公堂提交訴狀。經公堂審查立案受理并通知被告工部局應訴，送達起訴狀副本，工部局于14天內向公堂遞呈答辯狀。公堂在雙方當事人對抗辯論的基礎上，做出判決，判決一經做出，即生效，對雙方當事人都具有執行力。假如一方當事人不服判決，可在60天內提出重審的申請，由公堂自行決定是否重審?！斑@些都按現代的訴訟程序進行涉及和操作，是一種現代的訴訟制度?！盵1]

(一)起訴

案件的起訴包括對被告和原告資格的規定，哪些人可以起訴工部局，具體的程序是怎樣的。還有就是領事公堂受理案件是否存在著訴訟前置程序等。此外，正式起訴的案件還需撰寫起訴狀一份，還需繳納一定的訴訟費。

根據規定，領事公堂受理的案件的被告必須恒為上海公共租界工部局，采用的是嚴格的被告屬人主義原則。由于工部局獲得了法人的資格，以工部局名義做出的行為或者是工部局職員的職務行為都屬于公堂的受理范圍。雖然《土地章程》規定的是一切以工部局為被告的案件均可訴至領事公堂，但從公堂實際受理的案件來看，公堂一般只受理工部局在履行行政權的過程中與租界內居民產生的行政類糾紛案件。

公堂受理的案件是否有強制的前置程序尚不可知。但一般情況下，案件的原告首先都會向工部局進行申訴，通過律師，函告工部局，對其行政決定、處罰不服，有相關損失的還要求工部局進行賠償。原告在得不到合理的答復，或者是對工部局的最終決定不服后，會起訴工部局。華人董廷記在受到巡捕房巡捕非法監視之后，立即聘請律師為其向工部局討要說法?！皶闲x了擔文律師事務所的幾封來信，其中稱，一名捕房華捕進入上述華人住宅監視他，防止他潛逃躲債；并威脅說由此而損害了他的聲譽，他將向領事公堂起訴?！盵4]

原告應撰寫訴訟一份，寫明案件的訴訟請求和基本的事實?！翱卦V人須先投呈文，繕寫四份，呈明案件關系事實”。[9]各國的領事法庭也可以代為轉交訴狀，如在董廷記訴工部局案中，工部局的董事們正在討論與華人董廷記達成和解，但在再次接見他之前，已由英國領事館轉交一份向領事公堂呈交的訴狀。

此外，原告起訴還應繳納一定的訴訟費。根據《訴訟條例》第16條的規定：“開庭費規定10元。每一通告之發出與傳達費3元。記錄費由法庭酌定。又訴費之保證金，得由法庭酌定。訴費包括律師費由法庭酌定令繳納之?！盵9]向領事公堂投呈訴訟的費用是比較高的，因為訴訟費用不僅包括一般的開庭費，還有通告費、傳達費、記錄費以及保證金，甚至還包括由公堂酌定的律師費。訴訟費由原告先行墊付，等判決作出后由敗訴方支付。

但也有不少例外的情況，如原告起訴時確實貧困，可向公堂提起免交訴訟費用的申請，由公堂決定是否準許。魚商家屬訴工部局案中，“總董通知董事們說，原告律師現要求公堂準許原告因貧窮免付訴訟費用，目前公堂正在研究這份訴求書?！盵4]幾天之后董事們得知公堂已達成一致意見“訴訟人免繳公堂費用”。[4]而當出現案件的原告主動撤訴時，訴訟費用由原告方支付?！胺深檰栟D來領事公堂秘書的一份信，大意是瑪禮孫洋行今已放棄他們提出的控告，訴訟費用由原告支付?！盵4]

(二)審理

公堂受理案件后，假如原告方認為有遺漏的事項，可增加或變更訴訟請求，但是必須在公堂指定的期限內?！霸V訟狀之補正及相宜之書狀，在法庭指定期間內，得補入之。如法庭認為必要時，得于審訊之前，頒發臨時命令”。[9]公堂在收到原告的訴訟后，會及時的將訴狀副本發送給工部局，以便其及時的做出答辯?！胺ㄍ⒃V狀副本發交被告，并通知于14日內具答辯書，該答辯書須繕寫四份，并由法庭將答辯書副本一份發交原告”。[9]很明顯，公堂采用了原告起訴提交訴狀，被告應訴答辯的現代對抗制中立主義的訴訟模式。這有利于公堂快速的了解案件的基本事實和辯訴雙方的主張及案件的爭議焦點，以保障公堂獨立的第三方地位和形象。

公堂會選定時期開庭，通過庭審以進一步了解案情。領事公堂的庭審必須公開進行，由書記官對庭審進行記錄，“審訊須行公開，其經過由書記官筆錄之”。但并非是每個案件都需要開庭，一些特殊的案件可以進行書面審理?！疤貏e案件，其事實經認定者，得依書狀判決，不必當事人到場?！盵9]雙方當事人都可以要求證人出庭?！罢仪笞C人，責在當事人，但法庭須設法使證人到場。其證明取宣誓或其他方式，聽證人自便。 而證人之審訊，則依法庭之指示行之?！盵9]在此期間，公堂法官在必要的時候，會實地的去案發現場進行勘查。如在魚商家屬訴工部局案中，本法庭各推事，曾親往肇事地點履勘。

如案件需要鑒定，公堂也是認可并支持的，但鑒定的醫生必須與本案無利益關系，該醫生先前應沒有參與過相關程序。佐木馬場夫人一案中，“公堂曾要求雙方同意去征求與雙方無關醫生的意見”。[4]人身傷害案件中的賠償費用的依據必須是具有資質的醫生所作出的傷害鑒定結論。在荒山訴工部局案中，“總董指出，除非提出一份因此事件所耗費醫藥費的報告，否則工部局不能就賠償金問題提出任何建議，如沒有這種報告，則在訴諸領事公堂時，將被迫要求公堂弄清這件事的費用”。[4]同樣的，在福田案件中，董事會會議錄中也多次提及了傷害鑒定書。

公堂會根據案件的實際情況，特別是一些涉及賠償問題的案件，進行一些必要的相關調解工作，促成雙方當事人和解結案。公堂的訴訟程序一旦啟動，對工部局而言，還是有一定的警醒作用。工部局害怕一旦敗訴，公堂作出判決，將會形成一個非常不利于自己的先例。因此，工部局會盡量的先進行調解，并在可接受的范圍內達成協議，妥善結案，不讓事件的影響擴大。在沃爾德瑪·比斯旺訴工部局案中，“總董通知諸位董事，由于代理總辦進行了談判，結果以照顧性地發給這位前雇員450兩白銀，作為其撤回起訴的條件，從而解決了這個案件?！盵4]

(三)判決及上訴

公堂的判決可以是當庭宣判，也可以是先做出判決，再書面送達當事人，但這兩者都必須公開進行?！芭袥Q書由法庭裁判官擬發?；蛴谥付〞r日在法庭宣讀，或用書面傳達當事人知照?！盵9]假如有一方經過公堂的傳達通知而不到庭的，另一方可請求法庭進行缺席審理并判決。但從目前已有的資料來看，公堂似乎并沒有出現過缺席的情況，公堂也沒有進行過缺席審理或者判決。這是由于公共租界內的西方僑民及受到他們影響很深的華人，都會盡力保護自己的權利，積極參加訴訟程序。另外，被告工部局也會積極應訴答辯，聘請律師出庭。

領事公堂做出判決后，此判決立即生效，對雙方當事人都具有約束力。但根據《訴訟條例》第12條的規定：“判決后在六十日內，如有不服，經陳請重審者，法庭如認為合宜時，得重審之?！庇蛇@一規定可知，如當事人不服公堂判決，可于60日內向公堂提出重審的申請，公堂收到申請之后，自行決定是否重審，但公堂并沒有設立類似上訴庭的組織。

從已有的資料中看出工部局明確的提出過重審請求的案件有：1898年2月的博易灘地權屬糾紛案；1907年7月的上海煤氣公司訴工部局開挖路面案；1911年1月的黃宗泰訴工部局土地征收案；1911年10月的閘北水電公司訴工部局敷設水管案；1912年1月的莫利訴工部局退職金糾紛案。由于資料的限制，筆者目前并沒有見到過由原告方提出的重審請求的案件。

這些案件都是工部局敗訴，但最后公堂都沒有同意進行重審，公堂似乎是沒有啟動過一次重審程序。工部局敗訴的案件在公堂前期后期都有，但提出重審請求的卻只出現在19世紀末和20世紀初。這可能是由于前期公堂的制度還不完善，威信也不夠，經常受到工部局的懷疑和指責。當公堂運行了多年后，各項制度和工作都比較完善，公堂的司法威信也已經建立起來。雖然工部局還是會出現敗訴的情況，其也會表示對判決的不滿。但此后工部局再也沒有提起過重審的請求，這也許是工部局自身也覺得公堂一次也沒有答應，已經沒有必要再自討無趣。

雖然《訴訟條例》中并沒有規定設立上訴庭。但工部局認為，駐滬領事團是北京公使團的下屬，對其掌控的領事公堂所作出的判決不服的案件，當然也能夠上訴于北京公使團?！叭绻袥Q的結果與選民所表明的方向相對立，很可能對上海地方政府產生嚴重后果。并有可能需要確立一個公認的訴訟程序向北京上訴?！盵4]工部局甚至還認為，把案件的相關情況告知北京的各國駐華大使，以便給駐滬領事團施加壓力。但這樣的上訴北京公使團的程序，及建立北京上訴庭最終也并沒有實現。

四、結語

上海公共租界領事公堂是公共租界內特設的一個司法機關。首先從形式上看，公堂有法官的存在，這些“法官”并不是工部局的行政人員，而是駐滬領事團推選的有約國領事。領事公堂的地位是比較獨立的，不受其他機關的干涉。領事公堂的審判活動采取的是雙方當事人對抗的性質，原告起訴、被告應訴答辯等。其次，從實質上看，領事公堂負責解決公共租界內居民與工部局的糾紛，解決的依據是《土地章程》及其附則等一系列“法律”，領事公堂做出的判決具有法律效力，雙方當事人必須履行。

領事公堂的存在，對公共租界內“政府”的扮演者工部局的行政權形式進行一定的監督和制約，促進了租界的法制現代化。特別是那些工部局敗訴的案件，進一步的規范了其行政權的行使。這在一定程度上保護了租界內居民的合法權利。另一方面，上海公共租界內的行政訴訟制度的推行，相繼被其他租界模仿借鑒，也在一定程度上規范了這些租界的市政管理，促進其法制的現代化。上海公共租界領事公堂及其推行的行政訴訟制度，特別是關于權力分立和制約的理念都是值得我們在完善當下的行政訴訟制度過程中學習與借鑒的。

[1] 王立民.上海租界與上海法制現代化[J].法學，2006，(4)：31～42.

[2] 王鐵崖.中外舊約章匯編(第1冊)[M].上海：三聯書店，1957.

[3] 徐公肅，丘瑾璋.上海公共租界制度[M].上海：上海人民出版社，1980.

[4] 上海市檔案館.工部局董事會會議錄(第1-28冊)[M].上海：上海古籍出版社，2001.

[5] 孫慧.試論上海公共租界的領事公堂[A].馬長林.租界里的上海[M]. 上海：上海社會科學院出版社，2003.

[6] 上海英美租界的合并時期[J].上海通志館期刊，1932，1(3)：636.

[7] 費唐. 費唐法官研究上海公共租界情形報告書(第2卷)[M].上海：上海公共租界華文處，1932.

[8] 函牘摘要本局接得通知[Z].工部局公報，1939.

[9] 上海公共租界領事公堂訴訟條例[Z].工部局年報，1882.91～93.

[責任編輯許嬰校對徐平]

A Study of the System of Administrative Litigation of Shanghai International Settlement

HUANG Mao-mao

(East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

As the pioneer of China's modern legal system, Shanghai International Settlement was the first to introduce in the system of administrative litigation. In 1869,LandActenacted that there should be a new consular tribunal, which should be the administrative court of the International Settlement. With this court, the authorities of the International Settlement practiced the system of administrative litigation within the Settlement, supervised and restrained the performance of the administrative power of the Municipal Administration for Industry and Commerce. Judging from the detailed court proceedings of the court and detailed legal cases, people can find that the idea of power separation and restriction in the International Settlement was successfully carried out. The system of administrative litigation practiced in Shanghai International Settlement has a historic and referential significance for the improvement and reform of contemporary administrative litigation.

Shanghai International Settlement; consular tribunal; administrative litigation

2013-10-17

華東政法大學2012-2013年度研究生創新能力培養專項資金項目“上海公共租界行政訴訟制度調查研究——以領事公堂審理的以工部局為被告案件為考察對象”(20133092)的階段性成果

黃毛毛(1988-)，男，江西婺源人，華東政法大學碩士研究生，研究方向為上海租界法制史。

D929

A

1004-2237(2014)01-0036-05

10.3969/j.issn.1004-2237.2014.01.008