走中國特色的新型城鎮化道路

盛毅

〔摘要〕作為一個人口眾多、人均資源貧乏、城鎮發展滯后的國家，只有走具有中國特色的新型城鎮化道路，才能實現城鎮的跨越發展。而堅持走這一道路，必須將馬克思主義的一般原理與我國城鎮發展的具體實踐緊密結合，大膽探索以科學發展觀為指導，堅持走以人為本、大中小城市協調、城鎮與產業和農村協調、人口資源環境協調、政府介入適度的新型城鎮化道路。

〔關鍵詞〕中國特色；新型城鎮化；工業化；城鎮化

〔中圖分類號〕F299.21 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）01-0013-07

我國城鎮化繼續馳行在快速推進軌道上，城鎮化率每年提高1個百分點以上，其中中西部地區普遍在1.3個百分點以上。要走好時空大大壓縮的城鎮化這步棋，實現科學發展，必須將馬克思主義的基本原理與我國城鎮化的具體實踐密切結合，大膽探索具有中國特色的新型城鎮化道路。

一、國內外城鎮化道路主要模式

近百年來的城鎮化進程，已經探索過多種多樣的路子，從不同角度進行分類，可以概括出許多模式。

（一）國外的城鎮化模式

對國外城鎮化的推進模式，可以從不同角度進行概括，進而劃分出不同模式。如有人將其歸納為以西歐發達國家為代表的政府調控下的市場主導型模式，以美國為代表的完全市場主導的自由放任型模式，以拉美國家為代表的受殖民地經濟制約和自身發展缺陷而造成的畸形發展型模式。^〔1〕我們從以下三個視角進行劃分。

1.按推動力劃分有兩種模式

在推進城鎮發展過程中，市場和行政兩種力量都發揮著重要作用，既沒有完全依靠市場力量推進的城鎮化，也沒有完全依靠行政力量推進的城鎮化，而是在發揮市場機制作用的基礎上，存在著運用行政力量上的明顯差異。

第一，政府較少干預的城鎮化。這種模式以美國為代表。美國的城鎮化在1970年就已超過70%。此后，城鎮化增速開始放緩，目前，美國的城鎮化水平已經超過90%。在推進城鎮化進程中，政府堅持市場主導，較少對城市發展進行干預或調控。由于在城鎮發展過程中行政干預較少，政府難以對城鎮化的發展進行有效引導，從而出現了過度郊區化、城鎮建設無序、土地資源浪費嚴重，社會矛盾突出等問題。

第二，政府較多干預的城鎮化。許多歐洲國家在推進城鎮發展過程中，注重了政府作用的發揮。政府一般通過法律、行政和經濟手段，有效地引導城鎮化健康發展，在土地、住房、交通、環境等各個方面發揮著重要作用。如德國在城鎮化發展的不同階段，政府通過頒布不同的法律法規來規范城鎮化的發展，20世紀60至70年代先后頒布了《聯邦建設法》和《聯邦建設促進法》，此外還先后頒布了《地區發展中心建設大綱》和《區域規劃指導原則》等。這種模式在一定程度上克服了前種模式的一些弊端。

2.按著力重點劃分有三種模式

在推進城鎮化進程中，盡管各國都會采取綜合性的措施來推進城鎮化，但在具體手段或著力重點上存在著一些差別，有的注重政策引導，有的注重產業發展帶動，有的注重基礎設施引領。

第一，注重公共政策措施引導。公共政策作為政府引導發展的重要手段，在歐洲國家體現得尤為明顯。英國作為全球城鎮化進程領先的國家，在城鎮化的不同階段都采取了相應的公共干預政策。在城鎮化發展的早期，英國針對城鎮化進程中出現的問題，制定了多部針對環境、衛生等方面的相關法律法規，來引導城鎮化的發展。二戰結束后，大規模城鎮重建產生了郊區化趨勢，英國政府又采取設置環城綠化帶和建設新城的城市規劃政策，較為成功地控制了大城市的無序擴大。

第二，注重基礎設施建設拉動?；A設施建設對城鎮化的發展具有基礎性和支撐性作用，往往成為城鎮化的先導。美國的基礎設施建設在美國城鎮化的不同發展階段都發揮了巨大作用。城鎮化初期，美國的城市主要集中在東部沿海地區，為帶動西部地區發展，從1860年起，美國先后建成了貫通東西、深入西部腹地的鐵路大動脈，從而促進了區域間城鎮化的均衡發展。隨著城鎮化的深入發展，美國政府通過不斷完善農村的基礎設施建設，推動農村城鎮化進程。

第三，注重產業發展的帶動作用。通過加快工業發展帶動城鎮化發展，是許多發展中國家比較常見的做法。在拉美和亞洲地區，不少國家就是利用工業的超前發展推動了城市的快速發展。尤其是亞洲國家確立了“出口導向”的戰略，通過出口加工業的迅速發展，有力帶動了城鎮發展。

3.按推進理念劃分有兩種模式

在推進城鎮化進程中，由于理念上的差別，有的國家發展比較協調，有的國家則存在著不協調的情況。

第一，協調推進的城鎮化。歐洲國家在推進城鎮化進程中，雖然早期也存在著工業發展與城鎮發展嚴重不協調的問題，存在著城鎮各種功能之間不匹配的情況，從而出現由于人口過快聚集而帶來住房、就業、疾病、犯罪、衛生等一系列問題。英國還出現了嚴重的環境污染和致命疾病的流行，德國也出現了嚴重的住房短缺。但這些國家后來注重采取多種措施來解決，并且制定規劃為城鎮化提供指導，德國還通過《區域規劃指導原則》，以盡可能地使工業化與城鎮化基本保持同步，使人口與土地、資源與環境協調，確保城鎮化的健康發展。即使是在市場主導的美國，也普遍認識到過度郊區化帶來的危害，提出了新城市主義和精明增長理念等新發展思想。

第二，非協調推進的城鎮化。許多發展中國家的城鎮化進程表現出明顯的不協調，不是工業化顯著快于城鎮化，就是城鎮化顯著快于工業化。到70年代中期，拉美國家的城鎮化水平與西方國家接近，平均城市化率達75%，部分國家超過80%，整個拉美地區1990年超百萬人口大城市有36個，約有三分之一的人口居住在百萬人口以上的大城市，并擁有3個超過千萬人口的超級大城市^〔2〕。但在這些地區，工業化嚴重落后于城鎮化，在工業部門就業的人口比重卻不及20%-30%，大約有四分之一的城鎮居民生活在貧民窟中，城鎮人口貧困比例甚至超過農村人口的比例，被學者謂之“過度城市化”。^〔3〕由于城市規模不斷膨脹，住房緊張與貧民窟問題突出，醫療和教育資源不足，造成了許多“不可持續發展”的問題。在“拉美陷阱”或“拉美化”問題中，城鎮發展不協調也是重要影響因素之一。在亞洲的不少國家，由于出口導向型加工業發展很快，出現了工業的超常發展，導致城鎮化明顯滯后于工業化。當然，這種不協調還表現在土地與人口、資源與環境等方面的不協調。

（二）我國的城鎮化模式

改革開放以來，如果按速度劃分，我國城鎮化進程經歷了兩個大的階段。在1978—1995年期間，我國的城鎮化率每年提高0.5%—0.7%，是一個相對較慢的時期。1995—2010年，我國的城鎮化率每年提高1.23個百分點，出現了一輪快速推進的階段。由于我國國土面積廣大，人口眾多，各區域差距很大，在推進城鎮化的進程中，既有與國外相同的方面，也存在著許多不同。由于研究視角的不同和選擇重點的差異，學術界對城鎮化模式有多種界定。根據城市化與工業化的適應關系，可劃分為同步城市化和滯后城市化或過度城鎮化模式；根據城市化的空間表現形式，可劃分為集中型城市化和分散型城市化模式；根據城市化的規模結構，可劃分為小城鎮模式、中等城市模式、大城市模式、國際化都市模式或大中小城市相結合模式^〔4〕；根據城市化的動力機制，可劃分為拉力型城市化和推力型城市化、內生型城市化和外生型城市化、自上而下的城市化和自下而上的城市化模式^〔5〕；根據城市化過程中資源利用方式，可劃分為粗放型城市化和集約型城市化模式^〔6〕；根據城市化的運行機制和管理調控方式，可劃分為行政主導型城市化和市場主導型城市化模式^〔7〕。為了簡化和便于分析，我們將其概括為以下幾種模式：

1.按是否重視規劃分為兩種模式

我國在推進城鎮化進程中，雖然都普遍重視發揮行政力量的作用，但在方式上有很大差別。

第一，規劃導向較弱的城鎮化。在城鎮發展初期階段，各級政府編制的城鎮發展規劃，一方面存在著規劃范圍沒有實現全覆蓋、規劃體系不完善、規劃的方法不科學等問題，對指導城鎮建設的科學性不強，另一方面則是規劃實施的法律、法規不健全，規劃的約束性不強，導致規劃制定后被束之高閣，沒有發揮引導作用。在東部地區早期的城鎮發展中，這種情況比較普遍，從而導致城鎮發展出現了許多無序的情況。

第二，規劃導向較強的城鎮化。最近幾年的城鎮化，規劃的導向作用在加強。尤其是中央提出走新型城鎮化道路以來，各地大膽探索新型城鎮化的路子，首先強化了規劃的編制和執行。許多地區開展了全域規劃，從中心城市一直規劃到縣城、集鎮和村，并將城鎮規劃與產業規劃、國土規劃、環境保護規劃、人口規劃等協調，并以此規劃指導城鎮建設。

2.按是否協調發展分為兩種模式

工業化與城鎮化、人口城鎮化與土地城鎮化是否同步是城鎮協調發展與否的重要基礎。我國在推進城鎮化進程中，不是工業化快于城鎮化，人口城鎮化快于土地城鎮化，就是相反的情況，從而出現城鎮發展的不協調。

第一，基本協調推進的城鎮化。一些城市在推進城鎮化進程中，比較注重協調推進，在工業發展與城鎮發展、人口集聚與土地利用方面，總體上表現出基本協調的狀況。尤其是我國東部地區的許多城市，汲取了前一階段的推進城鎮化的經驗教訓，越來越重視產業發展與城鎮發展之間的基本同步，注重人口進城與城區土地開發的基本同步，促進了城鎮發展的協調。

第二，協調程度較低的城鎮化。我國早期的城鎮化，工業化普遍快于城鎮化，城鎮功能總是在被動地去適應工業發展需要，這種情況在東部地區改革開放以來的城鎮化中最為明顯，在中西部地區也同樣存在。同時，由于大量人口進城和城區開發進度慢，導致城區市政設施、商業設施、居住設施等不能適應進城人口需要。而近幾年，在中西部地區，又出現了城鎮建設進度太快，土地城鎮化進度明顯快于人口城鎮化進度的情況，表現為另一種不協調。2011年，中國城鎮化率的官方統計數字是51.27%，但城鎮戶籍人口占總人數的比例卻只有35%，數以億計的農民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會。

3.按地方特色分有多種模式

在推進城鎮化進程中，各地有許多新的探索和實踐，并且產生了具有地方特色的模式。^〔8〕

第一，以大城市帶大郊區發展的成都模式。主要做法是推進“三個集中”，在對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制等基礎上，以發展較好的區域作為起步點，確立優勢產業，形成以市場為導向的產業集群。再配以農民的公共服務和社會保障，提高農民的生活水平。

第二，以宅基地換房集中居住的天津模式。天津的小城鎮發展主要分為四種類型：整體推進型、都市擴散型、開發拓展型和“三集中”型。主要做法為鄉鎮府主導的“以宅基地換房”，先解決搬遷農民的安置問題，然后通過土地集約增值的收益發展地區產業，解決農村居民的就業問題。將農民的集中居住與城鎮化、產業化有機結合起來。

第三，以產業集聚帶動人口集聚的廣東模式。一是珠三角模式，即以鄉鎮企業和民營企業集中的中心鎮為發展依托；二是山區模式，即圍繞縣城，發展專業鎮。珠三角模式的主要做法是通過產業集聚帶動人口聚集，進而實現城市周邊地區的快速崛起。

第四，以鎮政府為主組織資源的蘇南模式。農民依靠自己的力量發展鄉鎮企業，鄉鎮企業的所有制結構以集體經濟為主，鄉鎮政府主導鄉鎮企業的發展。

第五，以個體私營企業為主體的溫州模式。通過加快個體私營經濟發展為推動力，促進城鎮的快速發展。

二、推進新型城鎮化的思路

之所以出現上述多種模式，不僅有發展階段和資源條件不同的原因，還有發展理念和體制機制不同的原因。我國要走新型城鎮化之路，除了將注重人口、資源環境的協調，大中小城市發展的協調，合理運用政府的統籌作用外，還要從更深層次去認識新型城鎮化的動力源泉。在這方面，馬克思主義給我們提供了啟示。恩格斯曾在《英國工人階級狀況》一書中描述道：“大工業企業需要許多工人在一個建筑物里面共同勞動，這些工人必須住在近處，甚至在不大的工廠的近旁，他們也會形成一個完整的村鎮。他們都有一定的需要，為了滿足這些需要，還有其他工人，于是手工業者、裁縫、鞋匠、面包師、泥瓦匠、木匠都搬到這里來，……當第一個工廠很自然地已經不能保證一切希望工作的人都有工作的時候，工資就下降，結果就是新的廠主搬到這個地方，于是村鎮就變成了城市，而小城市又變成了大城市?！?sup>〔9〕這些描述，不僅揭示了城市發展的根本動力，而且預見了城市地域的擴展途徑。馬克思、恩格斯分析在無產階級革命取得勝利后，“城市和鄉村之間的對立也將消失。從事農業和工業勞動的將是同樣的一些人，而不再是兩個不同的階級?！?sup>〔10〕“消滅城鄉之間的對立，是社會統一的首要條件之一?！?sup>〔11〕“一個工業城市的居住狀況今天還勉強過得去，明天就會變得惡劣不堪?！?sup>〔12〕“只有城市和鄉村的融合，現在的空氣、水和土地的污染才能排除?！?sup>〔13〕馬克思和恩格斯的這些觀點，指出了城鎮化的實質和最終目標，是我國走新型城鎮化的重要理論依據。

按照馬克思主義的觀點，新型城鎮化應當是以人為本的，城鄉協調發展的，人口、資源、環境協調的城鎮化。按照這一標準，當前推進新型城鎮化，必須解決現有發展模式中不注重以人為本、不注重城鄉協調、規劃導向不強、城鎮化滯后于工業化、土地城鎮化快于人口城鎮化、城鎮環境質量差等突出問題，主要思路可以考慮：

（一）堅持走以人為本的城鎮化道路

馬克思在《共產黨宣言》中明確指出，“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”。階級斗爭、無產階級革命和無產階級專政、建設共產主義社會和實事求是，都是為了實現人的解放和人的全面發展這一根本目的服務的。馬克思主義是關于在社會生產力高度發展的前提下解放人和全面發展人的學說。^〔14〕而“以人為本”為核心的科學發展觀的提出，深刻地體現和發展了《共產黨宣言》關于未來社會的核心思想。^〔15〕推進城鎮化的根本目的，就是要為人的全面發展創造條件。因此，城鎮發展的目標、城鎮的功能配置，必須從人的需求出發考慮，傳統城鎮化道路中出現的以物為主的發展思路，以及由這種理念導致的交通擁堵、環境惡化、失業率高企、貧民窟遍布的惡果。在我國，過去城鎮化走的也是重物不重人的道路，目前“城市病”問題也開始凸現。因此，走新型城鎮化道路，關鍵是圍繞“以人為本”理念來指導和規劃城鎮發展，從人的需求出發來考慮城鎮各種功能的配置。由于城鎮中集聚的人口有多個階層，如何讓各個階層的人都能在城鎮發展中受益，尤其是人數眾多的進城農民如何享受到與城市居民同等的待遇，真正成為城市居民，不會在黃金年齡段在城市勞動，年老或健康狀況惡化時又被推回農村，是當前推進城鎮發展亟待解決的問題。目前一些城市過度追求高檔次的城市發展形態和標準，“花園城市”迅速崛起，而進城農民難以承受這種高價的服務，沒有能力進入，迫使相當數量的人游離在城市和鄉村之間，或者在大城市打工，在縣城買房子居住，處于“半市民化狀態”。實際上，所有國家的城市化進城是吸引低收入農民進城，并使這些低收入群體向中高收入轉變。因此，重點根據這一群體的需要來規劃和建設城市，是走新型城鎮化道路的根本途徑。

（二）堅持走大中小城市協調的城鎮化道路

合理的城市體系結構，是推進新型城鎮化的重要基礎。我國地域廣大、人口眾多、各地發展差異很大，無論是以大為主的發展模式，還是以小為主的發展模式，都要從城鎮發展階段的實際出發。目前，我國已經經歷了以小為主的城鎮化和以大為主的城鎮化階段。20世紀八九十年代，我國城市發展的基本方針是：控制大城市，發展中小城市和小城鎮，以江浙、廣東等為代表的，以鄉鎮企業發展為主要動力的農村城鎮化，帶動了中小城鎮的發展，涌現了大量的中小城鎮。進入90年代以后，隨著鄉鎮企業規模的壯大和更多國內外大企業的出現，對城市規模提出了更高要求，于是大城市的優先發展，成為這一階段的重點。以上兩種發展模式，不是資源利用不合理，集約度不高，就是存在著大中城市發展過快，各類城市不協調的問題。當前中央強調大中小城市協調發展，包括城市與鄉鎮的協調發展，不是主張平均發展，而是在總體上要實現協調。具體到各個區域，應當按照馬克思關于消除城鄉差別和對立的要求，根據各地發展所處的階段，規劃城鎮體系發展。有的地區可能正處于大中城市發展不足的階段，主要任務是優先發展大中城市，有的地區是要解決大城市過大，中小城市發展不足的問題，中小城鎮的發展應當放在首位。要防止簡單地理解為偏重某一方面的認識誤區，根據本地的發展階段，科學規劃城鎮體系，因地制宜地推進。亞洲新興工業化國家和地區出現的人口向少數大城市集中的趨勢，是與其人多地少的基本國情密不可分的，有內在必然性。我國人多地少的矛盾比這些國家更甚，以大城市帶動中小城市發展并保持基本協調，可能是發展的方向之一。而德國注重大中城市和小城鎮均衡發展，形成一種城鄉統籌、分布合理、均衡發展的獨特模式，值得借鑒。

（三）堅持走與產業和農村互動的城鎮化道路

“推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，是十八大對當前推進新型城鎮化的具體要求。產業發展是城鎮化的根本動力，根據產業發展推動城鎮發展，保持兩者的協同和互動，是城鎮化健康推進的前提。許多發展中國家的城鎮化之所以出現嚴重問題，有不少就是因為城鎮化過度超前，或者城鎮化嚴重滯后。在我國的一些地區，不僅存在著城鎮發展過度超前，產業支撐能力不足，農民進城后缺少就業機會，社會矛盾比較突出等問題，也存在著城鎮建設明顯滯后，不能為產業發展提供有力支撐，使產業規模難以擴張，效益得不到發揮等問題。目前，城鎮與產業互動的狀況有三種情況：一種是城鎮化滯后于工業化，另一種是城鎮化超前于工業化，還有一種是兩者基本適應。以這一標準來評估，盡管發達國家也經歷過城鎮化或者滯后或者超前的階段，但目前已經進入兩者基本適應的階段。而在發展中國家，普遍存在著超前或滯后的情況。我國目前大多數地區的城鎮化滯后于工業化，但也有一些地區的城鎮化明顯超前于工業化。無論是超前還是滯后，都要從互動的角度，實現二者的基本同步。

通過城鎮發展帶動農村發展，將廣大農村納入到輻射范圍并實現城鄉要素的融合，實現二者的互動，同樣也是城鎮健康發展的重要前提之一。農業、農民、農村的進步，將為城市提供新的資源和發展動力。許多地方之所以近年來加大了統籌城鄉的力度，正是城鎮化進入新時期的內在要求。大膽探索城鄉規劃的一體化，產業布局的一體化，基礎設施的一體化，市場體系的一體化，環境建設的一體化等，實現城鄉共融，緩解城鄉“二元結構”矛盾突出的現象，是當前的一大任務。

（四）堅持走資源環境協調的城鎮化道路

土地城鎮化快于人口城鎮化，城市的土地、能源利用粗放，交通出現擁堵、市政設施落后等，已經成為我國城鎮發展中的突出問題。有的城市建設大廣場、大馬路、大辦公樓、大生態花園，脫離了我國土地資源緊張、人均耕地少的實際，導致土地資源的浪費。有的地方把城鎮化等同于發展房地產，大規模賣地，重視修路蓋樓，忽視社區生活設施配套。有的重視地上城市形象，重視看得見的物質建筑，忽視地下管網配套和制度建設、文化建設、精神建設。在城市建設中沒有充分考慮公共交通體系的建設，尤其是在大城市中沒有重視立體交通的發展，市政設施的配套，導致交通嚴重擁堵，市政設施無法滿足的現象普遍出現，所面臨的國土、資源、生態、環境等問題的壓力，不僅高于全球平均水平，也高于與我們水平相同的發展中國家。

我國是一個13億人口的大國，對于我國城鎮發展來講，最大的挑戰是自然資源和生態環境，因此，我國在選擇城鎮化模式時，不能走大規模蔓延式的發展道路，應根據城鎮化的發展規律和我國現階段社會經濟狀況，走節約土地、水、礦產、能源資源的城鎮化道路。而要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路，促進人口與產業合理集聚，必須加快建設資源節約型城鎮、低碳型城鎮和緊湊型城鎮，大力推廣綠色生活方式和消費模式，提高城鎮資源利用效率。在城區布局上，要提高土地、空間的集約利用水平，促使各種功能之間的有機銜接，鼓勵公共交通工具的發展，加強土地利用的混合功能，保護開放空間和創造舒適的環境。在城鎮建設中，既要防止攤大餅和完全是高樓林立，也要防止低密度和布局分散。尤其是反對在還沒有達到規模經濟的時候，就盲目“攤大餅”，匆忙發展衛星城或者組團型城市。要實現產業園區與城區的互動和融合，根據園區特色合理確定是采取“重合”、“相鄰”還是“相近”的布局，防止出現“似城非城，似鄉非鄉”的“灰色區域”。美國在20世紀40年代后，許多城市人口移居到郊區，城市空間結構由最初的緊湊和密集型向多個中心分散型轉變。低密度的蔓延式擴展帶來大量森林、農田、綠地被占用，造成土地資源的浪費和生態環境的破壞，通勤時間越來越長，能源消耗大量增加，商業服務、文化教育等設施難以配套，加大了基礎設施建設的成本。20世紀90年代以后，美國開始意識到低密度城市空間布局所帶來的問題，提出了“精明增長”（Smart Growth）的概念。其主要內容包括強調空間緊湊，用足城市存量空間，減少盲目擴張。要確立新的城市生態觀，實行綠色發展戰略，推行綠色生產、生活和消費方式，建立綠色考核指標體系，構建環境友好型的生態城鎮、生態園區、生態企業和生態產業體系。

（五）堅持走科學運用行政力量的城鎮化道路

充分學習借鑒發達國家和新興工業化國家推進城鎮化的經驗教訓，是發揮后發優勢實現趕超的最重要手段之一。雖然城鎮化先行一步的國家或地區，都不同程度地運用行政力量調控城鎮發展，有的國家或地區如日本、法國、韓國等，通過運用政府力量推進城鎮發展，取得了顯著效果，但這些國家的發展環境、體制機制、資源條件與我國存在著很大差距，不能簡單地照單全收，必須根據我國的實際進行取舍。從各地區實踐看，政府應當在以下方面有所作為。

一是重視對規劃編制和實施的指導。新型城鎮化是全面協調發展的城鎮化，必須有超前的規劃進行引導和指導。十八大就要求城鎮化必須“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”。由于參與城鎮建設的一般市場主體不可能去考慮城鎮的總體發展和長遠發展，因此，只有政府全面地介入到規劃環節，通過編制規劃和指導規劃的實施，才有可能為新型城鎮化提供依據。美國雖然是一個極力推崇市場作用的國家，但第二次世界大戰后，政府對城市發展規劃進行了較大調整，小城鎮發展規劃強調功能定位的個性化，對住宅區、商業區、工業區予以合理布局，每一分區的規劃又必須服從該城鎮發展總體規劃，同時還要與州、地區性總體規劃和交通規劃相銜接、相配套。無論是小城鎮發展總體規劃還是分區規劃，都從長遠出發，對公共設施的服務能力留有充分發展余地，并對以后需要重修、擴建的項目也在規劃中一并考慮。此外，小城鎮發展規劃的法律約束性極強，不會因人為因素隨意改變和調整。日本在城鎮化過程中非常注重城市發展規劃的制定和實施，政府根據不同時期、不同地區出現的不同問題，具體安排規劃目標，再把規劃目標化解為實施項目，由相關主管部門負責組織實施。^〔16〕目前，我國許多地方的規劃編制已經從城市自身建設規劃，擴大到城市與周邊鄉鎮甚至村的規劃，從城鎮建設本身，擴大到土地利用規劃、交通建設規劃、環境保護規劃、就業規劃等?？紤]到本輪的城市建設，將基本奠定城市發展的基本框架和主要功能，為防止建了又拆，預防城市病出現等問題，必須在規劃上就要有所超前，在城市功能上、人口和產業布局上、各種功能的配合上、生態環境的優化上、與周邊城市的協調上以及城鄉關系上，都要進行科學全面的規劃，并且嚴格按照規劃實施。政府主導、大范圍規劃、整體推動可能將是我國城鎮化與其他國家的最大差別。

二是合理運用政府投資的引導作用。新型城鎮化不可能完全建立在市場作用的基礎上。市場機制遵循價值規律，它刺激城鎮發展主體最大限度地追求經濟利益，并且這種經濟利益還更多地表現在短期。而對于促進人口、資源、環境協調，對于幫助低收入農民轉為市民，對于具有長遠經濟效益的基礎設施投資等問題，市場機制就顯得無能為力，需要政府的介入。政府在統籌資源利用、向關系全局和長遠利益的市政設施投資、努力保持良好的生態環境、建設信息網絡和智能城市、防止交通擁堵、提供經濟適用房和廉租房等方面，起著引導、支撐、輔助作用。

三是走依靠創新驅動的城鎮化道路。當前的城鎮化已經不是簡單地滿足一般生產生活需要，而是要面向現代化甚至國際化的要求，構建適應現代經濟、現代生活的功能。因此，在推進城鎮化的建設中充分發揮科技創新、體制創新的作用，大量運用信息技術、新能源技術、新型建材技術、城市智能技術，建立更加具有活力的體制機制，將貫穿于城鎮化全過程。近期要加快土地制度、投融資制度改革，形成促進城鎮集約發展的新機制，讓擁有土地所有權的農民分享土地增值收益。要加快戶籍制度改革，破除教育、醫療、就業方面存在的二元結構，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，初步考慮建立小城市試點鎮用地指標單列制度。

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