關于貧困鄉鎮扶貧工作方式的路徑選擇

劉海峰

碧流臺鎮位于赤峰市巴林左旗北部，距旗政府所在地42公里，總面積790平方公里?？倯魯?6108戶，總人口51237人（其中貧困人口9783人），下轄21個行政村，97個自然村。全鎮共有草牧場面積77萬畝，林地面積48.2萬畝，耕地面積22.5萬畝，其中水澆地面積8萬畝。其自然條件及貧困情況極具代表性，研究碧流臺鎮在扶貧開發中所采取的做法，可以小見大，針對所有欠發達地區的扶貧工作方式進行探討。

脫貧工作的難點

（一）基礎條件差。碧流臺鎮屬于偏遠山區，不具備區位優勢，經濟條件滯后，交通欠發達（村村通沒達到全部覆蓋，雨雪天氣，一些村根本無法進出），造成地區產品在市場中不具備競爭優勢。碧流臺鎮土地大部分為山坡地，水資源匱乏，存在“望天收”現象。群眾因病、因學、因災返貧現象突出。

（二）貧困戶界定難。一是有些農戶很難根據居住和生活條件來界定是否貧困。二是有的老人省吃儉用把一生積蓄全部用到子女身上，但是子女不養老已成為社會普遍，致使老人返貧，將老人生活負擔轉嫁給政府。三是人均純收入很難界定，只能靠村干部、評議小組估算，這樣在某些程度上會造成不公平，人緣好、會辦事的會被優先考慮，有些真正的貧困戶卻評不上。

（三）群眾思想僵化滯后。在當前市場經濟條件下，群眾思想認識不高，還存在單打獨斗思想，很難形成合力闖市場，造成抵御風險能力差。群眾等、靠、要思想嚴重，群眾在遇到困難時多是等政策、靠政府、要扶持，內生動力不足。

（四）鎮、村組織有限權力無限責任，權責錯位。鎮級政府職能空殼化，鎮級有職權的站所大多實行條管，責任大、權力小，統籌難度大。鎮村組織公信力下降，組織群眾干事創業困難，貧困群眾對政府組織實施的項目責任感不強，缺乏對這些項目進行后續管理和維護的積極性，造成了扶貧行為的短期性和扶貧資源的浪費。

脫貧工作的嘗試

為盡快帶領群眾脫貧致富，2012年，碧流臺鎮積極探索形成了“放大倍數、有償使用、互助聯保、滾動發展”的扶貧開發項目新模式，即“杠桿式”扶貧模式。并率先在四方城村開展試點，由于該村基礎薄弱，水澆地面積少，加之農牧民市場經濟意識不強、觀念保守等原因，始終未能擺脫貧困，全村有貧困戶374戶、1124口人。2011年農牧民人均純收入僅3600元。通過與巴林左旗農業銀行合作，將130萬元整村推進扶貧資金作為風險保證金存入銀行（其余20萬元根據群眾要求打配兩眼機電井），撬動農業銀行700萬元支農貸款，扶持全村具備產業發展能力的259戶扶貧對象，發展以肉羊養殖為主的種養業?！案軛U式”扶貧有效破解了傳統扶貧方式平均分配扶貧資金、一次吃光分凈、難以形成扶貧產業等問題，以3—5戶互助聯保方式在保證扶貧資金安全前提下，每戶可貸2—5萬元不等，變無償為有償，激發了群眾內生動力。在“杠桿式”扶貧的帶動下，四方城村肉羊產業快速發展，實現當年實施、當年脫貧的目標。肉羊存欄數由2012年初的0.6萬只發展到現在4萬多只，肉羊產業已經成為四方城村脫貧致富的主導產業，通過項目發展養羊的貧困戶到2012年戶均純收入達到2萬元以上，2013年底人均純收入達到1萬元以上，如今四方城村已成為巴林左旗遠近聞名的肉羊養殖專業村。

田國學，今年53歲，家中有三口人因病因學致貧。2012年5月他通過“杠桿式”方式，向農業銀行借得貸款3萬元，再加上向個人借的2萬元，共計籌集了5萬元，購入32只小尾寒羊，絨山羊12只。由于自己種地，飼草料能夠自給自足，年末，他家的羊存欄就達到了132只。到2013年3月份，存欄就達到了200多只。2013年4月份，出欄了80余只，收入現金9萬元。到11月末又存欄293只，年末又出欄羔羊100只，收入現金10萬元。這時家里還存欄193只，折合現金20萬元。這一年多來，他共計用于購入飼草料的開支為5萬元，純收入達14萬元。如今家里還存欄200多只。月純收入近2萬元。2013年年底，他還清了家里所有的欠款。

閆玉和，今年61歲，家中現在有2口人，因病致貧。2012年5月份閆玉和拿到了4萬元的項目資金，在村子附近買了30只小尾寒羊，在自己的地里開始種植玉米和青貯來降低一些養殖成本，飼草料全部自給自足。2012年6月份他的羊存欄50余只。因小尾寒羊產羔率高，黑頭種公羊改良肉質，市場效果看好，到11月末，就存欄118只，年末出欄羔羊30只，收入近2.5萬元，還存欄88只羊。2013年11月份，他家的羊存欄達到300只，飼草料已經不能自給自足，投入成本近9萬元，購買了飼草料。月末出欄160只，收入現金19萬元，扣除飼草料成本，結余10萬元，家里還有存欄羊140只，折合人民幣18萬元，月純收入1.7萬元。

這一扶貧模式有四個特點：一是貸款周期長，辦一次借款手續貸款使用三年，三年內隨用隨取，不需要時可隨時還款，利息終止，這是保證貧困戶脫貧的源動力。二是額度適中，根據扶貧戶需求每戶可貸2-5萬元不等。三是成本低，服務便捷，旗農行執行國家利率（目前農行年利率為7.5%），業務人員上門辦理貸款，降低了貸款成本。四是經濟效益明顯，農牧戶用多胎多羔的小尾寒羊做基礎母羊，用西烏珠穆沁黑頭羊雜交改善肉質，按一個農戶養殖30只小尾寒羊計算，每年至少產羔120只，出欄后每只羔利潤在500元左右，年收入在6萬元左右（未扣除人工成本）。

四點成效：一是激發了群眾內生動力。傳統扶貧方式貧困戶缺乏群眾的主動性和積極性，貧困戶等靠要思想嚴重，“杠桿式”扶貧在撬動發展產業所需資金支持的同時，也撬動群眾的思想觀念發生了深刻變革，利息低、周期長，產業可以鞏固，群眾敢貸款、敢發展。這種扶貧方式，極大地調動了貧困戶增收致富的積極性，激發了群眾自力更生、創業致富的信心和希望，由“要我脫貧”到“我要脫貧”，實現了由被動脫貧到主動脫貧的根本性轉變。二是推動了產業發展。選準產業，抓住關鍵環節，走對路子，產業就能得到健康快速發展。在扶貧項目的帶動下，四方城村肉羊存欄數由2012年初的6000只快速增加到現在的4萬多只，肉羊產業已經成為四方城村脫貧致富的主導產業，通過項目發展養羊的貧困戶到去年年底戶均純收入都在2萬元以上，貧困戶利用扶貧項目的“翻身錢”真正實現翻身，整村推進項目被廣大群眾喜稱為脫貧致富的“搖錢樹”。三是促進了社會和諧?！案軛U式”扶貧方式是對基層組織建設水平的檢驗，村“兩委”班子引領群眾致富能力如何直接決定項目的成敗。充分尊重民意、群眾廣泛參與和民主推進方式，相信群眾、依靠群眾、發動群眾，充分調動了群眾參與的積極性，推動項目順利實施，進一步密切黨群干群關系，增強基層黨組織的戰斗力和凝聚力，促進和諧社會建設。到目前已有20多戶舉家常年外出打工的戶聽說村里搞“杠桿式”扶貧，陸續回村通過項目支持發展產業，實現安居樂業。四是探索出了做好新形勢下扶貧工作的新模式?！案軛U式”扶貧放大了資金使用效益，起到“四兩拔千斤”的杠桿作用，有效解決了貧困戶脫貧致富啟動資金不足這個關鍵難題，變輸血式扶貧為造血式扶貧，變短期性扶貧為長效性扶貧?！案軛U式”扶貧模式對今后開展扶貧工作、“三農”工作、財政資金使用等方面都有一定的借鑒意義。

碧流臺鎮四方城村在尊重群眾意愿的前提下，實行協會化管理和互助式發展，實現貧困戶幫扶覆蓋。以實施“杠桿式”扶貧項目為基礎，大力發展肉羊產業，形成完備的產業支撐體系，在經營上采取“基地﹢龍頭企業﹢合作社﹢農戶”的市場化運作方式，飼草料加工儲備、屠宰加工、活羊交易等全部市場化操作，金融機構提供資金支持，養殖戶通過合伙、合作社、股份合作社等方式進駐小區發展規模養殖。產業發展走“農戶繁育、集中育肥、工廠加工、四季出欄”的路子，打造種、養、加一體化，產、供、銷一條龍的產業發展格局使產業健康持續發展，保證農民穩定增收致富。2014年緊緊抓住自治區推進“十個全覆蓋”工程的契機，通過整合生態移民、風沙源治理及民生工程等各類項目資金近1億元，按照“新農村、新機制，新生產、新生活”的思路正在著手建設產業帶動型新農村，實現“杠桿式”脫貧、新農村致富的目標。

脫貧工作的創新

（一）建立扶貧長效機制，確保產業發展可持續。扶貧的重點是選準產業，因地、因戶制宜，不同條件選擇不同產業，提高群眾抗風險能力。政府在其中要有所為有所不為，重點是做好科技服務、實用技術培訓，根據群眾需求為群眾當好參謀助手?？茖W設定獎勵機制，通過以獎代補的方式調動和激發群眾的內源動力，實現從輸血到造血、從“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉變。

（二）用市場化手段助推扶貧工作。扶貧攻堅不能只停留在依靠單一政府投入，“修路，建房，發救濟糧”的狀態，而應該通過更積極的方式，為貧困戶找到一條切實可行的發展路子。借助市場化方式這個“外力”，從扶貧資金使用到產業發展全部市場化運作，加上貧困戶自力更生、勤勞致富的“內力”，形成有地方特色的支柱產業，這樣才能徹底擺脫貧困，走上可持續發展的道路。

（三）扶貧工作要形成聯動機制，要打“組合拳”。部門聯合、資金整合是做好建設扶貧工作的關鍵。扶貧工作是一項社會系統工程，只有各部門通力協作，各類資金進行捆綁與整合，科學統籌，集中使用，改變以往扶貧工作各部門各自為戰、單打獨斗的做法，同時，扶貧工作要突出重點，發揮典型示范作用，不能使扶貧資金成為哪痛抹哪的“萬金油”，堅決杜絕分散使用和平均分配。

（四）采取民主方式確定貧困戶?？茖W界定貧困戶是開展精準扶貧的基礎，對扶貧工作起著至關重要的作用。貧困戶評定要充分尊重群眾意見，讓群眾廣泛參與。首先，組建民主評議小組“評委”庫。村“兩委”成員、村民代表除外，以各村民小組為單位推薦本組威信高、正義感強的老黨員、老干部，“兩代表一委員”，群眾中堅持公平公正、有議事能力并長期在家的群眾，全村組建一個評議小組“評委”庫，開展評議前，在村“兩委”成員監督下，由村民代表臨時從評議小組“評委”庫中隨機抽取組成村民主評議小組，指定村支部書記擔任組長，評議小組成員要在15人以上單數。評議小組開展評議時，鎮工作隊、村“兩委”成員、村民代表負責監督，評出貧困戶初步名單及時在村內顯要位置公示，對有異議的，由評議小組實地入戶對比，民主表決確定后再進行公示，最終無異議后確定貧困戶正式名單。

（五）深化改革現行的體制、機制。應賦予鎮級相應的權利，權責統一。把權力下放到鎮、到村，要堅持群眾路線，充分相信群眾、依靠群眾，讓群眾的事群眾辦，讓群眾真正說得算，最大限度減少部門干預、瞎指揮。