對秦巴山區縣城鄉發展一體化建設的調查與思考

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

摘要：黨的十八大報告指出：“城鄉發展一體化是解決‘三農問題的根本途徑，是縮小城鄉差距、建成全面小康的現實途徑”。受地理環境所限的洋縣在實踐中探索出了一條可行的、卓有成效的建設之路。從中得到一定的啟示。

關鍵詞：城鄉發展一體化建設；經驗與啟示

黨的十八大報告指出：“城鄉發展一體化是解決‘三農問題的根本途徑，是縮小城鄉差距、建成全面小康的現實途徑”。其實質就是通過加大統籌城鄉發展力度，破除城鄉二元結構的體制，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。陜西省洋縣依托陜南移民搬遷工程，不斷創新發展方式，拓寬發展思路，加快推進以縣城為中心、統籌農村集鎮發展的城鎮化建設步伐，為城鄉發展一體化提供了一些可借鑒的做法和經驗。

一、探索與實踐

洋縣因受地理環境所限屬典型的農業大縣、工業小縣、財政窮縣。平川面積約占72%，丘陵面積約占208%，山區面積約占72%。轄20個鎮367個行政村，總人口44、6萬人?？h委、縣政府在推進城鄉發展一體化建設中堅持“統籌城鄉、統一規劃、集中安置、設施配套、促進發展”的原則，結合縣情，探索出“園區化上樓安置，旅游景區單家獨院安置，擴展鎮級集貿市場建點安置，舊村莊改造統規自建安置，特困戶相對集中安置，五保戶、孤寡老人敬老院集中安置”六種安置模式，精心組織、扎實工作，有力、有節、穩步、健康、快速推進城鎮化建設。

1、立足統籌規劃，夯實工作責任

城鄉發展一體化建設沒有現成固定模式，需要在實踐中大膽探索。洋縣縣委、政府解放思想開拓創新，按照“科學規劃是基礎，統籌推進是關鍵”基本要求。抓住機遇，以《陜南地區移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》的通知為切入點，結合實際及時出臺《移民安置點基礎設施建設管理辦法》，并通過一系列詳細規劃和專項規劃彰顯生態優勢、人文優勢，逐步把“全能型”集鎮，打造成“特色型”集鎮。（1）、縣委、縣政府成立移民搬遷點社區建設領導小組，領導小組辦公室設在民政部門，負責組織實施、協調監督等責任。（2）、及時組建社區籌委會。（3）、夯實工作責任。

2、嚴格規范程序，大膽創新模式

（1）、大力推行集中上樓模式。2013年洋縣采取“4+X” 模式，全力打造4個縣級集中上樓安置點和22個鎮級集中安置點，其中上樓安置戶占全年移民搬遷安置總任務的94%。（2）、探索建立疊加推進模式。積極探索“陜南移民搬遷、保障房建設、農民進城落戶”三項工作結合模式，如對符合移民搬遷條件的農戶，家庭中至少有一人取得城鎮居民戶口且符合廉租房認購條件的對象戶，經自愿申請后可享受一套廉租房認購資格。這種既簡單又明了的“疊加推進模式”既方便群眾又便于市場操作。（3）、探索土地增減掛鉤模式。（4）、探索企業代建模式。即選擇實力較好的建筑企業代建集中上樓安置房，由代建方出資建設，享受資金補貼、政策優惠、稅費減免，以及20%的商品房配建面積，建成后由政府統一分配給搬遷對象，搬遷戶需按建房成本價補齊政策優惠外的差價。

3、創新經營理念，提升城鎮品位。

（1）、加大資源整合力度。（2）、減免社區建設有關規費。（3）、建立和完善工作激勵機制。采取招商引資、對口支援、企業捐建等方法，鼓勵和調動社會各方面力量參與到移民安置點社區建設上來，多渠道吸納社會力量的支持。在社區服務設施建成后，可采用典型表彰、紀念性標志以及給予冠名權等措施，激勵和提高幫扶者的積極性。

4、合理設計規劃，實施因地制宜。

洋縣是典型的丘陵山區大縣，平川面積約占72%，丘陵面積約占208%，山區面積約占72%，這是縣情、鎮情。（1）、突出社區服務中心在管理服務中的核心地位。（2）、突出重點、分步實施。（3）、充分做好儲備工作。移民搬遷安置點社區建設項目大小不一，項目審批涉及發改、民政、財政、建規等多個部門，前置條件明確，程序規范嚴謹，要依據規劃，提早介入，積極溝通，確保有足夠的項目儲備。

5、提升管理水平，強化服務意識。

（1）、對20個1000戶以上的20個安置點設立城鎮社區（1000戶以下的集中安置點，不再單獨設立社區，設立社區服務站），形成“兩委一站”（黨支部委員會、居民委員會和社區服務站）工作格局和“一部三室三站一場”（社區黨支部、居民委員會辦公室、警務室、圖書室、社會保障和救助工作站、衛生計生服務站、文體活動指導站、室外活動廣場）服務管理體系。盡快配齊社區工作人員。（2）、創新社區管理。（3）、借助工業園區、農業生產基地和旅游景區，拓寬搬遷群眾就業渠道；同時把社區服務中心、學校和衛生計生服務室等配套設施列入建設規劃。（4）、大膽創新管理模式，對安置點群眾按照“村民身份享受居民服務”的理念，設定2年的過渡期。同時為了實現這一過渡期順利實施，對相關人員組織開展勞動技能培訓4000多人次，頒發《技能培訓證書》，為搬遷群眾就業、擇業奠定基礎。

二、經驗與啟示

1、以更新思想觀念深化認識為突破點，理清城鄉發展一體化的工作思路

應堅持“四個結合”：（1）、堅持繁榮農村與發展城鎮相結合。（2）、堅持整體推進與重點突破相結合。切記一哄而起，盲目發展，形成因勢利導、因地制宜、優先發展、重點發展的工作思路。（3）、堅持凝聚內力與借助外力相結合。（4）、堅持經濟效益與社會效益相結合。

2、以大膽探索創新機制為切入點，籌集城鄉發展一體化的建設投入

推進城鄉發展一體化建設，不是取消農村和農民，脫離經濟基礎去變農村為城市，更不是農民“一窩鋒”式大量涌入大、中、小城市，而是以發展小城鎮建設為突破口，通過城市反哺農村、工業反哺農業，構建“以城帶鄉、以鄉促城、工農互惠、城鄉一體”的新型城鄉關系。

（1）、協調好政府主導，市場主體的關系。（2）、鼓勵外出務工人員回鄉創業、興辦項目、建設城鎮，支持他們領辦、創辦企業和中介服務組織，極大限度地挖掘已有的“潛力”。（3）、盤活存量，以地生資。（4）、擴大開放，招商引資。

3、以規范程序完善政策為立足點，營造城鄉發展一體化的良好環鏡

（1）、完善戶籍管理政策。徹底破除農業和非農業戶口性質劃分，真正實現“一元化”戶口登記管理制度。（2）、完善土地使用政策。完善土地使用政策，說白了就是要交給農民一本明白賬，說深了就是要有一套完備地、有效地、實用地、穩定地政策體系，只有這樣也只有這樣，才會是農民的被動變為主動，實現“二元結構”順利轉化。（3）、完善社會保障政策。

4、以城市建設輻射城鎮建設為著力點，優化城鄉發展一體化的有效載體

城鄉發展一體化建設就是要把工業與農業、城市與鄉村、居民與農民作為一個整體。這里有一個“城區、集鎮、中心社區、農村居民點”四個節點關系問題，而城市建設具有“提升品質，搞活商氣，聚攏人氣，匯聚財氣”之潛在功能，也只有根據“區位優勢、自然條件”等因素，“因地制宜，科學規劃，合理布局，明確方向，定位發展”，真正體現“特色鮮明、風格迥異”的城鄉發展一體化建設體系，才能真正體現中心城區的輻射帶動功能，真正實現集鎮在城鄉發展一體化建設中“關聯點”作用，中心社區和農村居民點在城鄉發展一體化建設中基礎性作用。

作者簡介：司虎民，男，大學本科，陜西省洋縣縣委黨校政治經濟學高級講師。