論殘疾人“獨立生活和融入社區的權利”：以歐盟對聯合國《殘疾人權利公約》的界定和履行為視角

李 竹,倪 翔

(內蒙古大學 法學院,內蒙古呼和浩特010000)

在現實的民主社會背景下,我們大多數人作為某一特定社會團體的一員,融入這個團體并在基礎上進行人生選擇和日常生活似乎是一件理所應當的事情,我們甚至不會對這一權利的獲得多做他想。然而這樣看似簡單的獨立生活以及自主選擇的權利對于殘疾人來說卻極難實現。在社會不斷發展的今天,越來越多無法使用的科技、不能享受的社會服務和難以進入的公共建筑都使殘疾人愈發的被整個社會及其所處的社區隔絕和孤立,成為社會弱勢和邊緣的群體。許多國家的殘疾人被限制在特定的托養機構內,人身自由和生命安全均處于被暴力侵犯和虐待的危險之中;更多難以計數的殘疾人雖然生活與他們的社區之中,但是被禁止或者根本無法在社區生活之中進行真正有價值的活動,因為社區服務和活動組織的形式均將殘疾人完全的排斥在外。這種限制和排斥對殘疾人的平等和人格尊嚴等基本權利都構成了極大的的侵犯。

一、“獨立生活和融入社區”權利的界定

殘疾人“獨立生活和融入社區”這一權利最早由聯合國在《殘疾人權利公約》(以下簡稱為《公約》)第19條中提出,隨著近年來各國對公約的批準和履行,逐漸成為一項國際社會公認的殘疾人的基本權利。這一權利起源于幾個最基本的人權準則,并和其他一系列如平等權、人身自由權、人格尊嚴等基本權利密切相關。然而由于該權利主體的特殊性,這一權利涉及的內容比上述這些權利的總和還要大。殘疾人居住在社區的權利是和一國的醫療、教育、社會保障體系和勞動力市場條件緊密聯系的,對于此項權利的考量標準主要在于殘疾人進入公共區域和獲得公共服務的難易程度。

(一)歐洲人權委員會對權利的具體界定

具體而言,殘疾人“獨立生活和融入社區”這一權利事實上包含著“獨立生活”和“居住在社區”兩方面的內容。

1.“獨立生活”

“獨立生活”并不意味著殘疾人必須單獨的居住在一個絕對私人、自給自足且與他人保持絕對的距離的環境中,而是應當平等的生活在社區中。這是源于這樣一種共識:“誠然,在當今現實的工業社會并沒有任何一個人是絕對的獨立的,我們處在一個交互的、彼此依靠的狀態下,因此,殘疾人對于幫助的依賴性不是也不應是將他們同社會大眾區分開來的特征”[1],即人們并不因為他們內在的特征和身體狀況被區隔,而僅能因他們居住的社會背景和外部環境而有不同。在此基礎上,不同于由他人代殘疾人完成某項事務的傳統模式,殘疾人應得到社區的支持和幫助,就從而像其他任何人一樣,充分的享有個人自由和選擇權。

2.“融入社區”

“社區”主要是指“靠近家庭的小塊區域”,這是對于殘疾人日常生活影響最大也最直接的區域。生活并融入社區的意義就在于人們能夠基于其自主選擇的居住計劃充分分享和利用社會資源,獲得像其他人一樣進入生活超市和公交系統、在街上活動、探訪朋友,并和他人發展親密的關系的自由,從而獲得融入社會整體氛圍的機會。這是殘疾人做出個人人生選擇并對自己的生活負責的機會,他們有權利在此過程中,從社區中獲得安全和幫助(盡管方式和他人可能不盡相同)。明確殘疾人居住在社區的權利意味著為殘疾人權利的實現劃出基本界線,并在此過程中滿足每個人的特殊需要和不同追求。

(二)權利的構成要件

《公約》第19條的構成要件基本可以歸納為:“選擇權”“獲得社區幫助的權利”和“享受公共服務的權利”三方面的權利。(見《公約》19條1-3款)

隨著殘疾人人權保障的不斷發展,“獨立生活和融入社區”權利的核心已經從“獨立生活”逐漸擴展到“殘疾人自主選擇,掌控自己的人生以及要求政府提供有效地服務以保障殘疾人獨立的生活在社區”等多個方面。在此項權利被充分保障的社會中,以上三方面的權利均應受到足夠的關注。

1.選擇權

殘疾人對自己生活和居住的選擇權通常與在托養機構中生活根本對立。

2007年的國際相關研究數據指出[2],歐盟各成員國中有將近1.2億的殘疾人生活在提供食宿的托養機構中構中,這樣的生活嚴重的阻礙了殘疾人即使在最細微的生活瑣事上做出個人選擇的權利。歐洲著名的社會學家艾福林.高夫曼談到[3]:“托養機構總的特點就是系統的將殘疾人集中安排在一起居住,并對其日常生活統一進行管理?！边@并非不符合現代福利社會對于殘疾人的基本保障,即“每個殘疾人都能夠在不同的地方和不同的人在不同的政府和總體規劃下休息、娛樂和工作”。

事實上,托養機構使用暴力的傾向根源于其內在性質。首先,托養機構內部的生活有其自己進行系統的組織和慣例,往往遠離城市中心和公共區域。其次,這些機構對于殘疾人的收容和管理往往來源于政府的授權,具有一定的強制性質。最后,由于機構內的殘疾人缺乏發聲的渠道并往往受到監控從而難以獲得法律救濟和幫助。因此,殘疾人基于畏懼報復或者源于其對機構的依賴而選擇對此忍氣吞聲。所以從根本上講,托養機構并非能夠實現“同他人平等的做出個人選擇權利”的地方。在對歐洲殘疾人進行的調查中,有殘疾人提到:“如果你除了選擇機構并沒有提供其他的選擇,那其實就是沒有選擇權。尤其是在涉及到藥物和小組治療以及到專門為殘疾人提供隔離的工作崗位工作時,殘疾人事實上除了依賴托養機構并沒有其他的選擇”。

為了尋求替代性的解決途徑,《公約》要求政府對此進行積極的作為,這是因為社會對公共建筑和社區服務的提供越完善,殘疾人就越不需要依賴于機構。

2.獲得社區幫助的權利

如前所述,為保障殘疾人“享有選擇的權利”,就需要“獲得社區幫助的權利”的支撐。殘疾人享有此項權利的前提即是:“殘疾人事可能需要的服務存在,且殘疾人事實上有獲取的可能”。服務的類型具體包括“家庭內的、住宅和社區的服務(包括專人服務),只要對于“用以支持殘疾人獨立生活和融入社區”和“防止被孤立和隔絕于社區”這兩項目的的實現是必要的”。各國對于服務的標準可根據其經濟水平和社會保障力度而有所不同,但是不得對于公約的基本要求有所減損。

3.平等享受公共服務的權利

平等享受公共服務的權利首先強調對于公共領域的進入和公共服務的獲取不存在障礙。為此,《公約》項下特別規定了各國對于“無障礙設施”的建設和改良的責任(見公約第9條無障礙條款規定)。其次,融入社區的關鍵就在于免費的公共服務的存在,例如在教育、醫療、勞動培訓、交通、和尋找以及維持工作的幫助等領域,公共的免費服務覆蓋越廣,殘疾人對于特殊幫助的要求就越低,社會保障就會越充分?！豆s》中對此規定社區服務的建設由政府保證實施,即社區的服務和設施建設的經費由政府承擔,而對此義務的衡量標準應是和殘疾人占總人口的比重相對應的。再次,在總人口少的國家里,特別為極為少數殘疾人設置廣泛的相關設施是較為困難的(不僅獨立居住難以保障,甚至連托養機構都極少設置,這種情況下對于殘疾人權利的保障主要由家庭提供),所以對《公約》的旅行業必須考慮在不同的社會背景下保障的差別,對于此類權利的監督應集中在社會對于殘疾人總的保障水平上,而非對專門的社區基本服務和設施的考察。

最后應當說明的是,各類公共服務的提供也應遵循“反對任何形式的歧視”的原則,尊重殘疾人的人權,保障殘疾人享有平等的政治經濟社會文化及其他領域的權利。

二、“獨立生活和融入社區權利”的履行現狀

關于《公約》規定的各項權利,在2008年至2012年第一個履行考察期內,各國均在盡其所能為殘疾人權利的實現而努力。然而由于缺乏統一的檢驗標準,對權利的界定不夠完善以及各國履行能力與履行狀況不盡相符的情況,對于殘疾人權利真實的旅行狀況還存在廣泛的質疑。

(一)履行的主體

正如《公約》所規定的,政府是保障殘疾人“獨立生活和融入社區”這一權利履行和實現的主體。政府有責任為殘疾人提供“廣泛的、不間斷”的保障性服務和個性化的幫助,并保障殘疾人對社區服務享有盡可能的選擇權。因此,當殘疾人被孤立和隔絕的現象在很多國家持續出現時,各國開始針對這些長期以來的不公正現象采取補救的措施,然而這畢竟是一個長期的過程。為使殘疾人獨立的生活并且融入社區成為現實,需要社會政策的改革,也暗含著經費支出的問題,涉及到眾多的利益相關人,以及跨政府部門和地方組織的必要的協作。

(二)歐洲各成員國對此權利的履行現狀

不論一個國家是否已經開始或正在開始這樣轉變,對于居住在社區的權利的一個清晰且毫無歧義的理解即確保整個過程依次進展和權利的逐步實現是至關重要的。對于居住在社區的權利的錯誤認識會導致將一種類型的排除在外更換為另一種的危險。盡管政府逐漸的認識到去“托養機構化”的必然性,但當涉及到代替托養機構的機制和如何回應基本人權的構成卻并不明確。這不僅是一個理論問題,更是機構設置和具體制度規制的實踐問題。

1.變相托養機構的出現

歐洲那些已經關閉了大型托養機構的國家已經開始顯現令人擔憂的趨向:“包含著若干為殘疾人準備單獨的套房的分居公寓和集體大院開始出現”。最早出現此類機構的丹麥已經產生了基于對此種堪憂狀況的討論。這種變相的替代托養機構的解決方式無異于是對于殘疾人獨立生活和融入社區權利保護的折中妥協。而另一些已經著手進行“去機構化”進程的政府,正呈現在社區的基礎上形成小機構和群落家庭的趨勢。例如在匈牙利,政府最近和歐洲地區發展組織匈牙利國家基金共同提出了發展50個為殘疾人提供飲食服務的社區中心和最多由14個住客組成的群落家庭。[4]

2.減少居住人數上限的政策

社會關懷越集中,留給個人選擇服務和幫助以滿足他們個人特殊需求的可能性就越小。對于住客的數量的規定明顯的超出了為殘疾人提供個人的,直接的幫助的能力,這一系列的規定也增加了的對殘疾人歧視和拒絕殘疾人進入公共領域的可能。為了防范關于聚合居住的發展,一些國家在政策上為可居住在一起的殘疾人人數設定了上限,例如在愛爾蘭,由社會服務執行機構發布的2011年報告中規定,“如果存在殘疾人聚集居住的情況,應該由不多于四個殘疾人的小型聚居單位組成,而且每個人必須自愿和其他三人居住在一起?！盵5]

然而,只減少住客的數量并不能單獨的決定一個關于殘疾人的居住規定是否能反應獨立生活在社區和融入社區的原則,殘疾人在這些規定的“保護”下,單獨或和兩到三個人居住在一起,也依然可能被同社會隔絕。這些“保護”性的安排是基于“居住在社區的權利只是在地理位置上安排在社區范圍內,而非一種密切關系到自主和選擇的生活方式”這樣一中普遍的錯誤理念。而解決這一問題的關鍵就在于解除殘疾人對于特定社會福利機構的不可或缺的“依賴”,而提供針對個人的,始于他們在房產市場選擇住所時就能夠在任何居住社區都輕易獲得的個性化的幫助,而不論住房的租金,產權和其他關于房屋權屬相關的事項是否是為殘疾人設計的。

3.托養機構的極端案例

近年來,一些關于托養機構適用酷刑、濫用和忽視權利的極端案例引起了公眾的注意,在這些托養機構中濫用暴力和無視權利基本是各國普遍存在的現象。

例如,2011年發生的羅馬尼亞某托養機構多人死于營養不良事件[6]和丹麥的物理治療機構將殘疾人捆綁在床上達十數日[7];埃斯托尼亞發生的托養機構由于火災安保措施不足導致多名兒童死亡[8],以及英國對于閱讀障礙的患者在小型托養機構中被毆打[9]等案件。拋開這些極端案件不談,在其他的托養機構中,由于嚴重的擁擠和物質缺乏以及衛生狀況不佳在物理治療機構導致嚴重后果的情況也廣泛存在。[10]

三、中國對此項權利保障狀況

如上文所述,中國并未有對此項權利的具體研究和相關保障,然而不論從對于《公約》的履行和對憲法第45條規定的公民權利來講,對于權利的界定和履行此項權利都是急需的。

中國至少有11.9萬殘疾人人生活在各類托養機構之中。與歐洲相比,中國似乎還停留在建設完善托養機構的階段上,對殘疾人人權侵犯的案例也時有發生。自2010年起,國務院開展“陽光家園計劃”,開始大力建設和完善殘疾人托養機構。根據國務院公布的數據[11],自2009年到2011年,托養機構的數量由3474個增長到5041個,受助于“陽光家園計劃”的殘疾人也由15.6萬增長到56.5萬人。然而,正如上述歐洲國家所出現的托養機構的極端案件一樣,中國青島也出現了一例托養機構毒死殘疾人的案件。[12]雖然據筆者查證,此類案件在中國的報道少之又少,但是托養機構的隱秘性和強制性必然導致現實生活中此類事件的出現。

四、結語

通過對歐盟“殘疾人獨立生活和融入社區”權利的界定和履行狀況的闡釋,可以看出,保障殘疾人該項基本權利是世界殘疾人保障的總體趨勢和必然選擇。針對目前各國普遍存在的殘疾熱托養機構,由于其本質的隱蔽化強制化和暴力化的傾向,侵犯殘疾人權利和暴力拘禁的情況在世界范圍內都時有發生,為保障殘疾人個人的選擇和基本人權,“去機構化”是解決這一權利侵犯樣態的根本方式,而這又要求政府必須積極地建設和保障社區殘疾人保障服務,從根本上杜絕殘疾人對于托養機構的依賴。

檢驗一個社會民主的程度,在于其對待少數人的態度。作為社會的弱勢和邊緣群體,殘疾人并不應當因為其生理上的缺陷而在獨立生活和自主選擇這一基本權利方面被進行區別對待,更不能因制度或者人為地設計而被整個社會孤立和隔離。正如米爾恩所論證的,“作為共同體生活的一項原則,伙伴身份要求每個成員不能對其他任何成員漠不關心,并要在需要時提供力所能及的幫助[13]”。而更為重要的是,相對社會的幫助權方面,“獨立生活和融入社區”的權利也是每個公民生存發展所享有的首要地位的權利。這一權利并不能因生理健全人當然的享有而被忽略,相反的,我們則更應當關注對于我們理所應當享有的權利尚要不斷爭取的殘疾人們。

[1]Mark Oliver.Disability and Dependency:A Creation of Industrialized Societies in:L Barton(ed.),Disability and Dependency[M].London:Falmer Press,1989:83-84.

[2]Jim Mansell,Martin Knapp,Julie Beadle-Brown and Jeni Beecham.Deinstitutionalisation and community living outcomes and costs:report of a EuropeanStudy(2007)[R].p.26.(該作者據以得出結論的調查數據包含土耳其但并不包含德國和希臘)

[3]Ervin Goffman.On the Characteristics of Total Institutions[M].Asylums:Essays on the Social Situation of Mental Patients and Other Inmates,Garden City,N.Y.:Anchor Books,1961:78-81.

[4]Tender by the Hungarian Ministry of National Resources.Deinstitutionalisation Social care homes component A[Z].16November 2011,reference TIOP.3.4.1.A-11/1.

[5]Health Service Executive.Time to Move on from Congregated Settings:A Strategy for Community Inclusion,Report of the Working Group on Congregated Settings[Z].Ireland,June,2011.

[6]David Brindle.Abuse at leading care home leads to police inspections of private hospitals[OL].http://www.guardian.co.uk/society/2011/may/31/abuse-at-leading-care-home,The Guardian,June,2011.

[7]Report of the Government of Denmark on the visit to Denmark carriedout by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment(CPT)from 11 to 20 February 2008[R].CPT/Inf(2008)26,Strasbourg,25 September 2008,paras,124-127.

[8]AFP.“Estonia reels as 10 die in disabled orphanage fire”[OL].20 February,2011.http://www.france24.com/en/20110220-estonia-reels-10-die-disabled-orphanage-fire.

[9]Mental Disability Rights International.“Electric Shock and Long-Term Restraint in the United States on Children and Adults with Disabilities at the Judge Rotenberg Center”[Z].2010.

[10]Manfred Nowak.“Interim report of the Special Rapporteur on torture and other cruel,inhuman or degrading treatment or punishment”[Z].A/63/175,28 July 2008,para,38.

[11]國務院.“接收陽光家園計劃”資助的殘疾人圖表[OL].http://www.gov.cn.

[12]劉立民.殘疾人托養之憂[OL].http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/1106.

[13][英]米爾恩.人的權利與人的多樣性──人權哲學[M].北京:中國大百科全書出版社,1995:165.