從政府與市場角度對我國慈善機構現狀及改革途徑的探索

郭韋杉 張盼盼 馬婷婷

摘要：慈善事業在配置社會資源，促進社會發展方面扮演著重要角色，比較于歐美國家慈善事業的成熟發展，我國的慈善事業發展相對落后，其根本原因是慈善事業定位不清晰，即慈善事業是由政府主導還是由市場主導定位不明確，為了促進我國慈善機構的發展，打破慈善機構壟斷，充分發揮民間慈善機構的活力，文章將在對歐美國家成熟慈善機制研究的基礎上，從政府與市場的關系角度方面對我國慈善機構的現狀進行分析，并試圖給出解決辦法，即從慈善機構的主體地位，稅收機制，監管機制等方面進行市場化改革。

關鍵詞：慈善機構；慈善事業；政府；市場

一、慈善機構意義概述

作為三次分配的一種方式，慈善事業的存在和發展有其必然性。國家社會通過慈善事業對普通民眾的救助和幫助，可以減緩一部分社會保障的財政壓力和有效的維護社會穩定；對捐贈方來說，可以滿足捐贈者自己的社會需求和自我實現需求，也有利于企業建立良好的外部聲譽和社會形象，實現經濟利益；而對受贈者來說，可以通過慈善事業提供的錢物或者服務等滿足自己的生存生活需要，因此慈善事業作為一種社會福利機制，在社會發展中扮演著重要的角色。本文將對我國慈善事業的發展進行分析，力圖發現問題并提出對策。

二、我國慈善機構現狀

（一）慈善機構數量

截止2012年底為止，全國共有基金會3029個，其中：公募基金會1316個，非公募基金會1686個，涉外基金會8個，境外基金會代表機構19個。民政部登記的基金會199個。公募基金會和非公募基金會共接收社會各界捐贈305.7億元。

（二）企業和個人慈善事業參與度

我國每年接受社會捐贈額度逐年遞增，所捐贈額度約占我國GDP 0.5%左右，相比較于美國的5% 左右有較大差距。中國企業逾1000萬家，有過捐贈記錄的尚未達10萬家，參與度不足1%，我國志愿服務參與率為全國人口的3%。

（三）我國慈善機構現行政策

1. 登記注冊機制

我國2004年施行的《基金會管理條例》第三條明確規定：基金會分為面向公眾募捐的基金會和不得面向公眾募捐的基金會?；饡凑漳季璧牡赜蚍秶?，分為全國性公募基金會和地方性公募基金會。

根據這一登記機制，我國的公募基金會的登記注冊及日常管理，都需要實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責制。

2. 減稅免稅機制

根據我國《企業所得稅法實施條例》規定：企業發生的公益性捐贈支出不超過年度利潤總額12%的部分予以扣除。隨后我國民政部出具了114個可以開具免稅發票的慈善機構，這些慈善機構全為在國家民政部注冊，由相關民政部門管理，但是民間慈善機構并沒有能夠獲得這政策允許。

3. 外部監督機制

我國《社會團體登記管理條例》規定：民政部門、業務主管單位、財政部門、審計部門為社會團體的官方監督部門，《基金會管理辦法》則規定基金會還應受中國人民銀行的監督。

三、從政府與市場關系角度對我國慈善機構進行市場化改革的探究

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

筆者認為在市場經濟條件下，市場可以辦的，應該由市場去辦；社會組織可以辦好的，交給社會組織去辦。只有市場和社會組織做不了或做不好的，政府才應插手。而對于慈善事業方面，我國政府存在管制過嚴而導致資源配置效率低下的問題，事實表明，市場和社會組織有能力辦好慈善事業，因此筆者認為應對我國慈善事業進行市場化改革。以下將對我國現行政策的分析發現問題，并提出解決辦法。

（一）對我國目前慈善機構的分析

通過對我國目前慈善機構的分析，可以發現我國的慈善事業主要問題是政府和市場的關系沒有處理好，我國的慈善事業仍是政府主導，在相關制度和政策方面并沒有放開，這種由政府主導慈善事業的機制在慈善機構發展初期有很強的積極作用，可以合理高效的運用善款，切實尊重捐贈人的意愿，促進社會保障事業的發展。但是隨著經濟社會的不斷發展，這種機制逐漸暴露出它的弊端所在，主要表現在以下方面。

1. 行政審批過于嚴格

我國實行的雙重管理體制，我國的民間機構一出生就帶上了官方的烙印，不能保證民間慈善機構的法律主體地位，也就極大的抑制了民間慈善機構發展的自主性。

2. 國有慈善事業壟斷嚴重，缺乏市場競爭機制

隨著慈善機構的發展，其數量和種類不斷增多，但是只有少數由政府主導的慈善機構具有減免稅資格，這就嚴重局限了民眾的選擇范圍，無形中為民間慈善事業設置了進入壁壘。

3. 監督不到，公信力差，缺乏市場活力

由于慈善機構是由政府主導，政府監督，不可避免地會產生舞弊和腐敗，而監督機構的混雜，互相推諉責任的出現，使得很難對慈善機構進行有效的監督，而政府管理、政府監督難免使得出具的財務報告和調查報告缺乏公信力，而民間慈善機構的缺乏和過高的稅收門檻使民眾對慈善機構沒有別的選擇，這就難免會抑制民眾的參與熱情，不利于慈善事業的發展。

（二）我國慈善事業市場化的途徑

通過近幾年的嘗試可以發現在完全市場的環境下，民眾已經實現“用腳投票”，這一現象有利于提高資源配置效率，提升全社會公共福利。因此，筆者建議對我國的慈善機構進行市場化改革，變政府主導為社會主導，充分發揮慈善機構的活力，促進慈善事業的發展。

1. 引入市場競爭機制，實行慈善機構注冊制度

由于法律主體地位的不明確，嚴重抑制了我國民間慈善機構的發展，為了推動我國慈善事業發展，打破慈善事業壟斷，本文建議我國的慈善機構實行注冊制度，即在規定部門進行注冊之后，獨立按照其章程運營。其募捐的善款由其獨立支配和運用在其慈善項目里。

2. 打破慈善事業壟斷，建立完善的稅收減免制度

免稅優惠的認證問題是所有民間公募性基金會面對的問題，因此建議國家稅務和相關部門明確意見，打破公益機構的屬地化管理模式，這對吸收民間資金，促進慈善事業的發展有極大的好處。

3. 將監督工作交由市場進行，引入第三方獨立的外部監督機構

目前為止，我國慈善機構的監督主體是政府有關部門，這就不可避免地有一些舞弊現象，我國民間頻頻質疑各慈善機構就是由于政府與慈善機構有一定的捆綁性，其聲明缺乏公信力。因此，應該引入獨立于政府和慈善機構的第三方監督機構，由聯合會計事務所和審計事務所負責對慈善機構的日常監督管理工作，設立一整套完整的評估體系，并定期出具審計調查報告和財務報告，向公眾披露慈善機構的運行情況。對于違規的慈善機構向民政部門予以反映，由民政部門對該機構進行處罰或撤銷。

四、結論

隨著我國改革開放的不斷加深，慈善事業的發展也已經到了一個關鍵的轉折期，其中正確處理政府與市場的關系是改革的關鍵點。筆者認為慈善事業的市場化改革可以主要從以下三方面進行：一是慈善事業的發展需要“去行政化”，轉變政府職能，由政府管理改為在第三方評估的基礎上進行監督；二是加快推動慈善立法，建立健全與慈善機構運營有關的各項法規，為慈善機構的建立和發展創造良好的外部條件，政府在對慈善機構的審批等方面簡政放權，將慈善事業交還給市場；三是大力推進民間慈善力量的發展，打破慈善事業壟斷，改變以往民間慈善事業是“沒媽的孩子”，對有政府背景的慈善機構和民間慈善機構在政策上同等對待，從而促進我國慈善事業的發展。慈善事業的繁榮，在維護社會穩定，保證社會和諧等方面有著非凡的意義，相信隨著改革的不斷深化，我國的社會主義慈善事業機制會更加完善，慈善機構的發展在質量和數量上都會得到提高，慈善事業會得到更好的發展。

參考文獻：

[1]吳玉琴.我國慈善機構監督機制的缺失與對策[J].中國民政，2008（07）.

[2]王茜，丁可寧.企業公民藍皮書：我國企業慈善發展滯后[ED/OL].新華網，2009-07-12.

（作者單位：山西財經大學經濟學院）