試論社會參與農村養老保障的途徑

曾易

摘要：多元化社會參與養老是農村養老保障的重要組成部分，其參與的途徑應該以轉變政府職能為出發點、以社區為重要依托、以農村社區組織為載體。其意義在于社會參與有利于社區自治組織的發育、成長與合作；有利于增加養老資源；有利于改變農村養老保障單一的供給方式，減輕基層政府負擔；有利于形成自下而上的養老服務供給決策機制；有利于增強農村居民的養老訴求。

關鍵詞：社會參與；農村養老保障；途徑

多元化社會參與養老越來越成為農村養老保障的重要組成部分，其參與的方式和模式可以與家庭養老、土地養老保障、社會養老等養老保障形式互為補充，適應于不同地區、不同經濟發展水平及不同人群，對于有效消除長期以來我國二元經濟結構對農村社會所造成的影響，解決計劃生育導致家庭養老規?？s小及土地養老難以為繼等養老難題，其參與的途徑應該得到足夠的認識。

一、以轉變政府職能為出發點

（一）構建農村養老保障體制下的民生型財政

自建國以來城鄉保障體系呈分立式發展狀況，但在改革開放后很長一段時間里呈現出相反的發展走勢：城市在逐漸建立起較為完善的社會保障體系，而農村社會保障體系則在去集體化和市場經濟的沖擊下走向支離破碎。特別是20世紀90年代以來，中國的社會發展則面臨越來越嚴峻的挑戰，各種不利群體、弱勢群體、邊緣群體相繼出現，依賴社會保障的對象日趨增多。盡管近些年國家已經開始重視農村保障體系的建設并取得了一定的成效，但是農村整體上還是處于保障不足的狀態。

應該看到，社會保障的普遍性和公平性特征要求它在促進社會公平、共享社會經濟發展成果上發揮著重要的保障功能，即一方面社會保障屬于國民收入再分配范疇，是國家對社會財富的再分配，它面向全體國民，任何人都享有財富分配的權力；另一方面，社會保障的供給任何人都是受益對象，不存在職業和階層的限制。要想發揮社會保障“穩定器”和“減震器”的作用，離不開政府責任，尤其是政府在籌資上應該承擔起積極的財政責任。

值得說明的是，在整個20世紀，西方國家政府預算中“社會支出”（social spending）的比重一直呈增長趨勢。盡管全球性的福利國家收縮導致公共部門規?？s小，然而各國用于民生的社會支出卻沒有降低。這其中的關鍵在于與以往人們將社會支出僅僅看作純粹的消費不同，當代經濟學家們的觀念已發生改變并通過系列的證明否定了這些觀點，得出一個國家的社會支出水平占國民生產總值的比重將直接對該國的整體發展水平起到極大的促進作用，社會支出所投資的領域被看作“社會基礎設施”（social infrastructure），其重要性不亞于實體基礎設施投資的領域（physical infrastructure）的建設。目前，我國社會保障體系改革已經進入構建和諧社會與完善社會主義市場經濟體制并肩發展的新階段，用于民生的社會支出應匹配這一階段的改革任務，在財政體制建設中應當加大民生投資、完善民生財政，進一步完善與之相配套的民生財政體系，這也是社會主義市場經濟體制的內在要求。

從財政自身的發展上看，我國財政體制經歷了從建設型財政、公共型財政到民生型財政的變革過程，具有內在的邏輯性，符合我國財政的演進規律。從改革實踐的目標訴求來看，把財政改革定位于民生財政有利于統領當前的社會保障體系的改革形勢，具有階段性的政策指導意義，對克服當前農村養老困境中面臨的諸多問題意義重大。

相對于農村居民而言，民生財政具有保障農村居民生老病死等基本需求，在縮小城鄉差距、提高農村社會整體養老保障水平、促進農村社會穩定、降低農村居民養老風險等方面作用重大。民生財政是公共財政的具體化和深化，是公共財政在農村養老保障體系建設上的具體體現。同樣，民生財政也應賦予其發展的思維，其涉及的內容會隨著經濟社會發展水平的變化不斷地對農村養老保障體系建設中出現的新情況和新問題予以調整。按我國當前情形，人口占大多數的農村養老保障建設應該成為民生財政的重點關注的領域。

（二）增強政府責任主體角色

社會參與的農村養老保障，其構建主體是多元的。從參與層次上講，政府是養老保障建設宏觀決策的主體，而社會則是農村養老保障的微觀實施主體。政府在養老保障中的地位是不可或缺的、無可替代的，其養老保障具有“保障基本生活，提高生活質量”、“保證勞動力再生產，促進經濟發展”、“維護社會穩定”、“促進社會精神文明的進步”四個方面的功能，其重要性不言而喻。

經濟學家凱恩斯也認為，“市場在保障人類再生產上失敗了。為了創造健康和幸福的生產力，人們要組織起來，以集體的形式來共同分擔風險與不幸，而這個風險的分擔經常是國家來規劃的，有時候通過投資的形式來完成，國家在其中充當著主要角色”。

說到底，增強政府在農村養老保障上責任主體的角色，就是應承擔起對農村養老保障制度建設的兜底性，即政府要承擔家庭、集體等主體無法承擔的責任。政府責任的兜底性應突出兩個方面的表現。一是風險的兜底性。例如，通貨膨脹等經濟風險是家庭和集體組織無法承受的風險，政府應予以承擔。在這方面，政府可以用財政資金作擔保，建立養老金增長與物價增長或收入增長掛鉤的機制。二是成本的兜底性。由于整個養老保障占用的經濟資源是有限的，雖然“底線”以上的部分可以利用市場機制由農村經濟組織、社會組織和個人去承擔，但是“底線”以下的部分不是市場機制發揮作用的領域，政府的責任就是確保養老保障的經濟成本與經濟發展水平相適應，在個人、集體等付出相應經濟代價的基礎上，明確動用財政資金的數量調節貧富差距。

以新農保為例，2009年9月4日，國務院辦公廳發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號），標志著我國農村社會養老保險制度建設進入了一個突出政府責任主體的新時期，強調了政府對農民老有所養承擔的重要責任，明確了政府資金投入的原則與要求。在強調政府責任主體上，新農保有兩個顯著特點。第一，農民自籌和政府補貼相結合的籌資辦法，即地方財政對農民繳費進行“補入口”補貼。第二，國家財政全額支付最低標準基礎養老金，即“補出口”補貼。這種突出政府責任主體的“基礎養老金+個人賬戶”模式對新農保的推廣具有積極意義：第一，有利于實現新農?！氨；尽钡哪繕?；第二，有利于實現新農?！皬V覆蓋”的目標。由于政府在社會養老保障中責任主體角色的增強，調動了農民參保的積極性。很明顯，新農保與老農保相比較，新農保的成功之處在于增強政府責任主體角色，而不是像老農保僅靠農民自我儲蓄積累式的保障模式。

二、以社區為重要依托

西方福利國家民營化實踐的“合作主義模式”下，在尋求家庭與政府的合作、政府與社團的合作以及家庭內部的合作中，已經把社區作為一個重要的福利產品的提供主體，調動社會資源投入社會福利事業并在實踐中不斷得到豐富和完善其社會化養老服務功能，這同樣也是探尋解決中國農村社會化養老問題的新路子。

把社區作為農村養老保障的重要依托，主要有三點原因。

第一，注重農村社區環境的養老功能與建立“有限政府”的基本要求具有一致性。隨著經濟社會的加速發展，我國政府已開始從“全能政府”轉向“有限政府”和“有效政府”。在建立健全農村養老保障過程中，政府既要大力支持，但又不能大包大攬，以免重蹈與民爭利的覆轍。從這個意義上講，就是要依托農村社區的養老資源，構建農村養老保障，這既符合政府職能轉變的要求，也有利于對農村社區內各種養老資源的整合與具體運用。

第二，農村養老需求大于供給為社區多元化的養老提供了潛在的發展空間。我國現階段的農村家庭養老支持力呈現出弱化趨勢，而農村養老需求呈現不斷增長的勢頭。就我國目前農村社會養老保險制度的保障水平而言，尚不能滿足不同程度的養老需求，因此發展農村社區環境下的養老不但時機成熟，也是一種趨勢。

第三，我國農村社區有著深厚的互助文化基礎，為農村養老保障提供了環境空間?！抖Y記》中“大道之行也，天下為公”、“人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨皆有所養”，以及《孟子》中的“老吾老及人之老，幼吾幼以及人之幼”等傳統敬老觀念已在農村深入人心，它與農村社區的“熟人文化”相融合，使得老年人容易認可農村社會環境。鄉村互助建立在鄉土文化傳統基礎之上，是鄉村生活中最普遍的一種社會現象。時至今日，鄉村互助傳統雖然在鄉村現代化進程中發生了變化，但仍在鄉村社會生活中扮演著“民間”福利保障的角色。鄉村互助所構成的民間福利體系是民間文化的重要組成部分，是現代福利國家理論和市場主義慈善機構理論所無法取代的類型。

之所以強調以社區作為農村養老保障構建體系的重要依托，其核心是社區環境下的合作與參與，可以滿足本社區內老年居民的經濟支持、生活照料及精神慰藉等需求。在經濟支持方面，農村社區可以通過政府財政再分配、農村經濟組織、社區自治組織的資源整合及社區農戶的出資等多元化籌集渠道予以解決。在生活照料方面，社區一方面可通過社會組織培訓專業人員為老年人提供上門服務和日托照顧等服務；另一方面，社區自治組織還可以積極鼓勵并組織本社區的低齡老年人和健康老年人開展互助服務。在精神慰藉方面，社區自治組織不僅可以通過開展多種形式對低齡老年人、健康老年人和空巢老年人提供文體娛樂活動，對高齡老年人實施積極的心理關懷，從而使老年人能在晚年得到更好的精神慰藉。

社區作為農村社會養老保障的一個重要依托，不僅是因為它可以滿足老年人的許多需求，同時也可以更大程度緩解農村人口老齡化帶來的巨大養老壓力，因此社區必將是農村養老保障體系的重要依托。

三、以農村社區組織為載體

“大力提高農村社區組織化程度”已被發達國家的某些經驗證明是十分有效的途徑之一，因為各類農村社區組織的存在及其社會參與互助水平的提高，無疑為呈“原子化”狀態存在的農村居民真正融入整個社會的現代化進程，提供了寶貴的實踐舞臺和提高機會。同時，農村社區組織的充分發展將使農民的社會參與變得更為方便，通過這些民主性的、實質性的參與和培養，社區居民將逐漸學會集團式的、程序化的、依法進行的各種現代社會的民主途徑與政府及社會打交道，在此過程中，社區居民的民主意識和參與互助的能力將得到極大的提高。

以農村社區組織為載體，也是保護和增進農民利益的需要。在當前中國農村面臨戰略轉型的發展形勢下。農民收入增長明顯趨于緩慢，因而保護農民的利益，使其避免在市場經濟中遭受無謂的損失，具有重要的現實意義。

在當前農村養老保障體制尚不健全的狀態下，如何形成新的有效的社會服務及保障體系是一個極為迫切的問題，參照發達國家的某些成功經驗，單單依靠政府力量來解決此種問題既不現實也不可能。而以農村社區組織為我國農村養老保障的有效載體，能達到對社會參與對象做出引導與規范的效果，一方面將一些能夠由社會承擔的職能交由社會機構去辦，能使政府得以精簡；另一方面允許民辦非企業組織的發展可以擴大福利服務的總量，同時對開發民間資源，發展慈善事業起到促進作用。

應該看到，農村社區各類組織作為獨立于政府之外的一種社會力量，可以有效地抵制基層政府及其工作人員侵害農民養老保障中的各種利益并在一定程度上影響農村養老保障的政策的制定及這些政策在農村的實施。正如法國社會學家托克維爾所認為的那樣，一個由各種獨立、自主的社團組成的多元社會，可以對權力構成一種“社會制約”，從而實現“以社會制約權力”。

四、社會參與對農村養老保障的重要意義

社會參與能提高農村養老保障的整體發展水平，對于保障農村居民利益和實現農村養老保障和社區發展具有重要意義。

（一）社會參與有利于社區自治組織的發育、成長與合作

在農民社會保障制度建設中，社區自治組織的社會作用是獨特的，這種保障方式成本低、效益高，具有其他經濟方式所不可替代的社會心理保障作用，還可以幫助其他保障方式增進保障的制度效益。通過社會成員的廣泛參與無疑會促進農村社區自治組織的發育、成長與合作，改變社區成員之間隔離的狀態，讓自己成為社區自治組織的一員，增強了合作意識，這將為農村社區養老保障的構建打下堅實的基礎。

（二）社會參與有利于提高養老資源

隨著農村經濟轉型的發展，尤其是農村經濟組織的迅速崛起和發展，由于其自身存在自愿、互利、互濟等特點，使得農村經濟組織完全可以成為農村養老保障機制的重要載體。由于農村經濟組織的發展，增加了農村居民本地就業渠道，使土地養老的能力不斷得到加強，不僅可以帶動返鄉農民工的創業動機，也可以為第二代農民工提供就業機會，有利于提高養老資源。

（三）社會參與有利于改變農村養老保障單一供給方式，減輕基層政府負擔

社會參與農村養老保障，究其實質就是社會各類組織或組織聯合進行資源整合的工作，就是降低社會風險對人的損害程度。因此，只要有利于幫助農民降低社會風險的政策、組織措施都可以歸入社會保障的制度建設體系，只有如此，整合不同的養老資源有利于改變農村養老保障單一供給方式，減輕基層政府負擔。

（四）社會參與有利于形成自下而上的養老服務供給決策機制

我國廣大農村地區經濟文化都比較落后，居民受教育程度比較低，因此他們對自身在構建農村社區養老保障過程中的地位和作用等認識不足，沒能認識到社會參與對農村養老保障整體提升的重要意義。而社會參與采取自下而上的供給決策機制使農村社區居民在經濟、政治、社會、文化和環境等方面都得到了實實在在的利益，讓他們體會到了社會參與對農村養老保障發展的重要性。村民對社會參與重要性的認識無疑會促進其積極地參與到養老保障的構建中來，這對提升農村養老保障的有效性具有十分重要的意義。

（五）社會參與有利于增強農村居民的養老訴求

通過社會參與形式，農村社區居民民主意識淡薄的局面得以改變，村民參政議政及參與農村養老保障的意愿增強，希望能參與本社區養老保障構建決策，對于農村養老保障的發展出謀劃策。民主意識的增強，喚醒了農村居民對權力的要求和養老服務的訴求，有利于他們參與農村社區養老保障的構建，參與社區農村經濟與社會的發展，從而有利于社區利益的實現，有利于社區養老保障的整體提升。

總之，社會參與是農村養老保障整體提升與有效性的理想途徑，對于構建農村養老保障意義重大。

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（作者單位：貴州民族大學馬克思主義學院）