關于事業單位改革的幾點思考

楊洋 陳佳

【摘要】事業單位改革一直是一個難題。我國事業單位改革通過二十多年的探索，進步明顯，但由于事業單位的復雜性，如今仍有很多事業單位不能適應改革形勢。事業單位按照社會功能可以分為行政職能事業單位、生產經營類事業單位和公益服務類事業單位。事業單位的改革要以此為依據，針對不同類型的事業搞好分類改革，內外結合，推進事業單位的全面發展。

【關鍵詞】事業單位；行政職能；生產經營；公益服務；改革

中圖分類號：F27 文獻標識碼A： 文章編號：1006-0278（2014）05-027-02

事業單位是我國社會主義制度條件下特有的組織部門，是我國全面建設的重要力量。隨著時間的推移和社會形勢的變化，事業單位的傳統模式已經不能適應社會的發展。事業單位的改革已成為我國體制改革的重要組成部分。特別十六大以來，各地區積極在教育、衛生等方面進行改革，成功的經驗很多，但仍舊存在事業單位定位不準，結構不合理和服務設施不完善等諸多問題。

一、事業單位的概念界定和改革中存在的問題

（一）事業單位的概念界定

“事業單位”這個概念是我國建國以后才產生的，在《憲法》和《民法通則》中都有明確規定，既是我國的六大類組織中的一員，也是四類法人的代表之一。國家對事業單位的表述也在不斷地改變。如1963年的《國務院關于編制管理的暫行辦法》中定義：“為國家創造和改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要，其經費由國家事業費開支的單位”。1984年，《關于國務院各部門直屬單位事業編制管理實行辦法》規定：“凡是為國家創造或者改善生產條件，從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動，不是以為國家積累資金為直接目的的單位，可定為事業單位，使用事業編制?！?990年，《關于在勞動計劃統計中劃分企業、事業、機關單位的暫行規定》中論述的為：“從事為生產和生活服務以及為提高人民科學、文化水平和單位素質服務的機構?！?998年（2004年進行修改）頒布的《事業單位登記管理暫行條例》中將事業單位定位為“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織?！庇蓢覍κ聵I單位定義的不同界定我們可以看出事業單位主要具有公共性、非營利性和自主性等特征。

（二）事業單位的特征

事業單位是我國建國初期根據國家需要設立，由國家統一負責財政支出，政府部門負責管理的服務性部門。事業單位的運行機制由國家統一制定，并無實質的自主權，屬于吃國家“大鍋飯”的單位。

1.管理體制行政化。由于長期的歷史原因，事業單位一直由政府主導，政治性特點較強，行政性比較突出，這也從側面反映了社會公共管理的弱化。政府部門通過指示、命令和條例等手段管理事業單位，政府主導著事業單位的發展方向，大部分事業單位沒有單獨行政權。

2.經費實行政府供給化。由于事業單位是政府部門的“附庸品”，也就導致了事業單位的所有經費（運行經費和人員工資）完全依靠政府，有特殊的會計制度。截止2002年，有96%的事業單位仍然靠財政撥款。雖然自改革開放以來很多事業單位已經改變以往的經費“等靠”現象，但由于現階段就業壓力過大，仍有很多人員希望進入事業單位工作，事業單位人員居漲不降，經費撥款居高不下。

3.資源配置單一化。事業單位主要由政府以行政化的方式配置資源。計劃經濟條件下，事業單位屬于政府的業務部門，每個事業單位都有自己專門負責的業務項目，直接歸屬直屬政府部門的管理。

（三）事業單位改革存在的問題

自改革開放以來，國家加大了事業單位的改革力度，有效地解決了以往存在的弊端，積累了大量的經驗和教訓。但我國事業單位機構龐大，形勢復雜，人員眾多，改革過程中還有很多不容忽視的問題。

1.事企交織導致政事不分。市場經濟中，政府機關對事業單位擁有絕對的控制權，事業單位在人事行政和資源等方面都要依靠政府機關。政府與行政單位之間定位混亂，界限模糊，越位、錯位現象交錯，政事不分。改革后，雖然很多事業單位在名義上已經脫離的政府的“控制”，但還與政府在不同的領域有著聯系，享受以前事業單位的待遇。政府和事業單位之間機構設置重復，浪費人力和財力。

2.人員眾多導致財政負擔過重。不少政府在機構改革時將精簡后的人員劃分到事業單位。很多地區將事業單位變成行政單位裁減的接收地。據有關部門統計，當前我國有130多萬個各種類型的事業單位，正式職工就有3000多萬，而且還有很多非正式職工。這些事業單位的工作運行大部分還是依靠國家的財政，不論是人員的工資還是社保都是如此。如果按照當前的形勢發展，事業單位機構膨脹，人員數量增長迅速，不論是國家還是地方政府都承受著巨大的財政壓力。

3.改革不徹底導致無法適應社會變革。在體制改革中，事業單位的改革一直是重點。雖然近幾年來事業單位在崗位管理，績效管理等方面加大了改革的力度，也取得了明顯的成績，但很多事業單位不能結合自身特點，不能適應市場經濟的要求。不少事業單位在改革時重點關注的是精簡人員，不能對本單位的發展進行長遠規劃。

二、事業單位改革的難點剖析

事業單位的改革是促進經濟發展，解決自身諸多問題的必然需求?；驹瓌t是“堅持以人為本，不斷提高公益服務水平、滿足人們群眾需求作為出發點和落腳點；堅持分類指導，根據不同類別事業單位的特點，實施改革和管理；堅持開拓創新，破除影響公益事業發展的體制機制障礙，鼓勵進行多種形式的探索和實踐；堅持著眼發展，充分發揮政府主導、社會力量參與和市場機制的作用，實現公益服務提供主體多元化和提高方式多樣化；堅持統籌兼顧，充分發揮中央和地方兩個積極性，注意與行業體制改革、政府機構改革等相銜接，妥善處理改革發展穩定的關系?！笔聵I單位按照社會功能劃分可以分為行政職能單位、生產經營單位和公益服務等類型。

1.行政職能事業單位的改革難點。一是人員編制問題。2011年國務院出臺《關于分類推進事業單位改革的指導意見》中對行政職能的事業單位改革有明確的規定：“涉及機構編制調整的，不得突破政府機構限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決?！笔聵I單位在改為行政機構時，行政編制人員相應增加，但從事業單位調整過去的人員在很長時間內沒有行政編制，管理十分不便。二是“渾水摸魚”現象突出。事業單位轉為行政單位后，不論在權力還是待遇上都有所提高。一些事業單位因此找關系，強烈要求劃入行政單位，在一定程度上滋生了腐敗現象的發生。國家的監管機構要嚴格執行監管措施，控制向行政單位轉型的事業單位的數量。三是職能界定復雜。事業單位是否屬于行政職能類的單位界定一直是一個難題。很多政府部門與所管轄的事業單位在行政職能上沒有明確的界限，相關的法律依據也不健全，導致行政職能的執行出現諸多雜亂現象。政府相關部門要針對事業單位的性質準確界定，認真審核，完善相關的法律政策和規定，確保事業單位轉為行政單位要有法可依，有據可循。

2.生產經營類事業單位的改革難點。一是觀念轉變困難。事業單位一直以來都是政府主管，不論是工資待遇還是管理模式上與國家機關相差無異。很多事業單位的人員也一直把自己視為政府機關人員，社會評價亦是如此。受到傳統思維的影響，很多事業單位人員已經習慣了穩定的工作狀態。在進行轉企改革后，事業單位自主權加強，成為獨立的企業和經濟實體，自負盈虧。很多人擔心原來的“鐵飯碗”被打破，變成企業工人之后的既有利益得不到保障，心里恐懼企業改革。二是國有資產的流失。國有資產流失是事業單位改革時常見的問題，主要有三種形式：“擬改制單位通過財務造假貨‘小金庫等方式隱匿財產；資產評估不規范，國有資產（特別是無形資產）被低估、賤賣；審批及監管部門的工作不規范、不嚴格?！雹僭谑聵I單位轉企時，要切實遵守《關于分類推進事業單位改革中從事生產經營活動事業單位轉制為企業的若干規定》，嚴格審查，準確評估。三是保險政策難以維持原狀。事業單位轉企之前，人員的保險主要由政府進行保障，與行政單位的待遇持平。進行轉企后，相關職工的保險和保障待遇跟企業的經營情況有關。國家在此方面也沒有明確的標準和規定，轉企員工的待遇不能正常銜接，這在一定程度上增加了事業單位轉企工作的難度。

三、加強事業單位改革的幾點思考

一要準確分類，確保分類的合理性。事業單位改革的前提是準確分類。分類是界定事業單位功能和性質的基礎工作。不同類別的事業單位的改革模式不同，方向也不一樣，直接決定了事業單位人員的命運。因此，事業改革中的分類問題是當前的一大難題。雖然中央已經將事業單位的分類進行了明確的規定，但由于各地區的情況不同，有很多事業單位的分類還是沒有現成的法律依據。這些事業單位在進行分類時要通過大量的細致工作，深入的調研，宏觀和微觀兩方面著手。針對某一功能模糊的單位，可以召開專家座談會，吸取不同人群的意見，保證分類的合理性，減少改革的成本。如有必要的話，可以考慮引入第三方評價機構，結合政府和社會的力量，避免事業單位改革時可能出現的種種沖突，保證事業單位分類的中立性。

二要理清政府與事業單位的關系。在事業單位改革過程中，要“建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制是公益類事業單位改革最重要的內容之一。按照政事分開、事企分開和官辦分離的要求，理順政府與事業單位二者之間的關系?！雹诟母锖?，事業單位和政府屬于兩個不同的機構和部門，不論是資產和職能上都要分開，并沒有之前支配和管理的關系。政府的管理重點要放在宏觀方面，對事業單位實行間接管理，主要履行監管的責任。事業單位原有的行政級別取消，變成獨立的“法人”，擁有“法人自主權”。

三要引導多方參與國家公共服務體系。事業單位的改革不能一蹴而就，由于事業單位面廣，涉及部門多，因此是一個系統的工程。改革過程中，要實現供給主體多元化。這些年我國民間公益單位發展迅速。據統計，“2001年—2009年，我國社會團體數量從12.9萬個增加到24萬個，民辦非企業數量從8.2萬個增加到19萬個，基金會數量從2003年的954個增加到1843個?！雹圻@些民間公益單位涉及到社會和科研等多個領域，為政府的服務提供了強有力的輔助作用。從長遠上看，要形成政府、市場、社會、事業單位等多方機構共同參與的公共服務模式。

注釋：

①周紹鵬，任俊正.事業單位國資改制重心[J].瞭望，2010（2）.

②李建鐘.事業單位分類改革的方向[J].中國報道，2012（5）.

③2009年民政事業發展統計報告[DB/OL].中央政府門戶網.