我國高校依法治校探析

2010年，國務院常務會議審議并通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出：“推進依法治校，學校要建立符合法律規定，體現自身特色的章程，依法辦學，認真履行教育教學和管理職責。建立健全符合法治原則的制度，保障學生的受教育權，對學生實施的處分、獎勵要符合公平公正的原則；加強教師管理，尊重教師的權利?！?[1]當前，隨著依法治國的深入實施和髙等教育法建設的逐步完善，我國依法治校工作取得階段性進展，積累了部分先進經驗，工作開展的思路也變得更加清晰。但是，綜合來看，髙校的依法治教、依法治校的觀念、意識仍較為薄弱，依法治校的制度體系、具體措施亟待健全，依法治校尚未完全成為學校的自覺行為。 [2]因此，必須加強高校法治化管理的理論和實踐研究，本文通過調查國內外依法治?，F狀，針對存在的問題，提出了改進建議，為高校依法治校相關研究提供有益參考。

一、依法治?，F狀

（一）依法治校的定義

目前，關于依法治校尚無統一定義，有研究者認為依法治校是依照國家相關法律、法規、條例來管理學校，學校作為管理對象，應當符合國家教育發展規劃，包括國家利益和社會公共利益，學校不得以贏利為目的進行管理， [3]也有研究者認為所謂依法治校，是依據國家相關法律、法規、條例來管理教育，在實現了社會主義法治民主的基礎上，逐步實現教育工作法制化、規范化。 [4]

筆者認為，依法治校是指全部的教育活動都應當符合法律的有關規定，管理者在從事各類教育活動時都應當遵守或不違背法律的規定和精神。

（二）國內外高等教育法治化現狀

國外高校法治化比較完善。例如，美國是個奉行法律的國家，十分重視依法治教，美國的早期移民均來自歐洲，主要以英國為主，當時英國普通民眾的受教育程度以及英國社會的法制水平已經比較高，因此，移民到美國的早期居民保持著較好自覺守法行為，并一直沿襲到了今天。此外，美國各州都有較為完善的教育法，1862年，馬薩諸塞殖民區的“普通法院”，通過了北美歷史上的第一個高等教育法。經過近200年的不斷發展，美國高等教育法的發展越來越完善， [5]學生和教師在遇見問題時會自覺以法律去判斷并解決。法國也非常重視高校法治化，法國是歐洲啟蒙運動的中心，法國政府十分強調依法治國和依法治校，注重運用法律武器，促進教育管理的現代化。從法國大革命至今幾百年間，法國提出或頒布的高等教育法案不少于45個，如《米拉波法案》、《孔多塞法案》、《雷佩爾提法案》等，目的是要建全國民教育體制，通過完善的教育法律，扶持法國高等教育發展。日本也非常重視高校法治化管理，二戰后為規范高等教育，日本頒布了一系列法規，分別有：《教育基本法》、《學校教育法》、《私立學校法》、《高等?？茖W校建設標準》、《普通大學建設標準》等。 [6]這些法規對高校的設置、運營管理/廢止以及私立學校的發展等都做了明確規定，將高校管理納入了健康的法制體系，通過高等教育立法，使高校法治化管理得以貫徹執行，既保障了教育的可行性、連貫性，又讓高校工作者有法可依。

我國教育法治化相對落后。當前我國教育法分為三個部分：一是重要的國家教育政策，如《中國教育改革發展綱要》、《中共中央關于教育體制改革的決定》、《面向2l世紀教育振興行動計劃》等，規定了我國教育發展的方向，是我國教育的綱領性文件。二是各省出臺的地方性實施意見、辦法，例如《國家教委關于實施(中華人民共和國教育法)若干問題的意見》、《國家教委關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》、《義務教育法實施辦法》、《職業教育條例》等。屬于必要的補充性地方法律法規，這些法規在一定程度上對為國家教育法律的貫徹實施，起到了較為有力的支持作用。三是教育法律法規，如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》、《教育行政處罰暫行實施辦法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》等，是我國教育制度的基本法律文件。 [7]

總的來講，我國教育法治化進程相對歐美日等發達國家起步較晚，在1949年建國后才開始制定全國性的教育法，但是針對高校的《中華人民共和國高等教育法》1999年1月1日起才開始施行，施行時間至今不足16年，且存在有法不依，人治多于法制等亂象。

二、當前我國高校依法治校面臨的問題

（一）學生管理問題

1.學生生活管理問題

學生在高校生活中會遇到財產被盜，婚姻訴求等問題。 [8]例如，很多學生都配置有手機、照相機、攝像機、電腦等貴重物品，有的學生隨身攜帶數萬元生活費，一旦被盜，往往會嚴重影響到日常的生活和學習。為了預防現金和物品被盜，有些高校制定管理條例，規定學生不準有以上貴重物品在學校宿舍里存放、使用，手機不要購買是1000元以上的，提倡使用二百元左右的手機。但是這些管理很難落到實處，多數學生不會遵守，真出了問題學校一樣要負擔一定責任。另外，由于我國現行法律允許在校大學生結婚，因此也產生了很多在校生生育的現象，有些還觸犯了學校的計生法，但是學生法律意識不強，往往不能即時與學校溝通，最后造成學校違法的問題，訴訟案件也不時發生。 [9]

2.學生學業、生活問題

學生學業管理存在學位和受教育權等問題。根據教育部公布高校學生管理規定，考試作弊可開除[10]，但是很多高校卻無法落實，因為這個處罰實在很嚴重，甚至可能改變學生的命運，并且考試作弊實在難于界定。另外對于畢業生，如果學位證丟失，不能補辦，只能開學位證明書，也沒有法律依據。這些暫時無法調解的矛盾，造成高校行政部門模棱兩可態度，實際工作也較難開展。

（二）教師師德建設等問題

高校存在教師師德不高、學術腐敗等問題。 [11]如，2014年10月，教育部通報了浙江大學、北京郵電大學、北京中醫藥大學和山東大學等4起貪污違規典型案件，涉案教師5人，共騙領貪污1600余萬元。此外，高校教師利用職務便利侵犯學生權利、高校教師利用招生腐敗、高校教師貪污科研經費等事情也時有發生。

（三）管理機構設置的不合理問題

高校管理機構的設置不夠合理，管理機構的設置壟斷性強競爭性弱，長期存在指揮觀念強服務意識差、重管理輕服務等問題。此外，長期實行平均薪酬的做法，導致教職員工的工作水平，工作質量和效率無法體現在薪酬上。各管理部門間合作的意識也較弱，為了避免負責任，遇到一些有難度的工作時會相互推諉，因此急需引入考核競爭制度，進而調動工作人員工作積極性，激發管理部門的相互合作意識。

三、高校法治化管理探討

（一）依據學生申訴制度管理學生事務

2005年，教育部發布的《普通高等學校學生管理規定》中， [12]明確了學生申訴制度，如果學生對學校給予的處分、處理存有異議，可依法向學?；蚪逃姓块T提出申訴；對學校、教職員工侵犯學生人身、財產等合法權益的，可向法院提出申訴或依法發起訴訟。在我國，學生事務的解決，長期以來都是通過非法律途徑，現在則可完全遵守相關規定，走法律程序，進行清晰的解決，減少人事管理工作中的矛盾糾紛，確實做到責任到人，依法治校。

（二）引入部門考核競爭機制

依據《教育部關于做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》，盡快制定、出臺能全面科學衡量部門工作效果的定性、定量相結合的考核機制。單純定性則無法建立有效激勵、競爭和約束機制，起不到有效的考核作用；完全定量則容易導致急功近利，不利于部門長遠建設和整體目標的實現。 [13]因此，應當先通過對各行政部門實行分類管理，再進一步制定不同的考評標準。

（三）設立專門師德委員會

教師師德建設工作是高校推行法治，實現依法治校的重要內容之一。但是，高校長期存在師德建設工作睜一只眼閉一只眼的情況，牽頭部門及責任人不明確，教務處、院系等部門都負有一定的建設責任，最后導致了誰都可以管，卻誰都管不好的尷尬局面。2014年，教育部制定出臺了《關于建立健全高校師德建設長效機制的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，要充分發揮法律制度的規范和約束作用，建立違反師德行為的有效懲處機制，嚴格懲處教師的不良師德行為，遏制部分人違反師德的沖動?！兑庖姟愤€明確指出高校教師師德禁行行為的“紅七條”：即損害國家利益，損害學生和學校合法權益的行為；在教育教學活動中有違背黨的路線方針政策的言論；在科研工作中抄襲剽竊、弄虛作假、違規使用科研經費、濫用學術影響和資源等行為；故意減少正常教學工作時間，兼職兼薪等行為；在考試、招生、學生推優保研等工作中的不公正行為；故意向家長索要或收受學生的禮品、有價證券等財物；與學生發生不正當關系或對學生實施性騷擾等行為；其他違反高校教師職業道德的行為。 [14]因此，高校應該根據《意見》明確牽頭部門及責任人，由相關責任部門組成師德建設委員會，專門負責使用法律武器，規范高校教師的言行，杜絕違法、違規及各種不道德現象的形成、蔓延。

四、結語

高校管理工作千頭萬緒，錯綜復雜，利用法律規范化管理高校，弘揚法治，既是一種現代化手段，也是現代化的趨勢。目前，我國高校在學生管理、教師管理中存在多種與法律相關的問題，但是在處理這類問題上存在諸多不規范的地方，也給學校管理帶來了很多難題。因此，必須借助國家推行依法治國的東風，大力推廣依法治校工作，依據國家法律、法規規范管理學生工作，依法制定全面科學的教師考核機制，并指定專門的師德指導委員會，規范教師的言行舉止，徹底將高校管理工作推入正軌。依法治校、以法促教是科學、正確的管理模式，只有強化依法辦事、以法為綱、以法為度的思想觀念，才能在高校的管理過程中做到公正、平等，進而維護每個人的合法權利，維護教育工作者和受教育者的合法權益，最終全面確立法治權威，徹底實現依法治校目標。