從“互聯網+”看市民服務熱線平臺的構建與發展

湯嘯天 李晶

從“互聯網+”看市民服務熱線平臺的構建與發展

湯嘯天 李晶

眾所周知，“互聯網+”中的“+”是傳統行業的各行各業。當前，“互聯網+”模式，已經形成諸如互聯網金融、互聯網交通、互聯網醫療、互聯網教育等新業態，也正在提出觸動、驅動、推動政府職能轉變和行政效能提高的新挑戰。近年來，我國不少城市都建立了直接為市民服務的熱線平臺，取得了一定的效果。應當看到，市民服務熱線是一項新生事物，但也要防止其演變成為展示政績的“盆景”。

一、上?！?2345”市民服務熱線運行現狀及域外經驗的啟示

“12345”上海市民服務熱線（以下簡稱熱線）運行至今，深受市民歡迎，取得良好效果，但在運行過程中也發現了一些亟待解決的問題。

（一）“12345”上海市民服務熱線運行現狀

1.熱線多而散，市民渴望綜合服務的“一號通”

目前，上海市有很多政府職能部門擁有自己的服務熱線，如工商的12315熱線、法律援助熱線等。政府各職能部門設置服務熱線的初衷是好的。，但也確實給市民帶來了諸多不便：一是熱線號碼太多，記憶困難；二是政府職能分工細致，投訴“有門”但老百姓不知“找哪個門”；三是投訴后一旦發生推諉，市民只能無奈地被“踢皮球”。當下，我國政府職能部門之間的信息共享，并沒有存在技術困難，制約的瓶頸深藏在各部門已經掌握的利益之中。不同類型的服務熱線都有自己專享的服務號碼，表面看是方便群眾，實質上是按照各部門“各管一攤”或者“各管一段”，如若出現兩個或兩個以上部門重疊的事項，部門之間的互相推諉就難以避免。

“12345”上海市民服務熱線則不同，熱線運行之初就具備統領政府各職能部門，向市民提供綜合服務的功能。熱線實行“一號對外、集中受理、分類處置、統一協調、各方聯動、限時辦理”的工作機制。市民撥打“12345”熱線電話后，電話首先由呼叫中心熱線受理員接聽。熱線受理員接聽群眾來電后，對能直接解答的咨詢類問題，依據知識庫信息直接解答，；不能直接解答的咨詢類問題及求助、投訴和建議，及時以“派單”的方式，向相關區縣、部門辦理下達辦理任務。相關區縣、部門及時妥善辦理來電事項并回復市民，同時將辦理結果反饋給市民服務熱線。熱線不能直接解決的問題，“派單”給相關部門辦理的運行機制已經顯現了強有力的整合效應。據上海市政府辦公廳近期書面調查，“政府服務熱線已從2012年237條減至62條，政府部門各自設立的166條熱線自然萎縮”（《楊雄市長在熱線工作會上啟動多渠道受理》，來源： 熱線管理辦公室，2015年-06-月30日）。顯然，“12345”市民服務熱線理所應當是一條綜合性的服務熱線，在全市范圍內實現“一號通”。它作為市政府的公共服務窗口，直接對市長負責，而不是對職能部門的行政長官負責，其對政府各部門主管的熱線具有監督職能。

2.打通“斷頭路”，部門熱線接受檢查監督

所有按照部門職能設置的熱線（以下簡稱“部門熱線”），看似各部門之間實現了有條不紊的分工合作，實則是行政機關自我封閉的內循環。從群眾的反映看，部門熱線在接到職責交叉的投訴事項時，時常有“踢皮球”的現象，且不利于市政府對各部門的工作進行監督。前文已經提及，目前上海還有多家部門熱線。對于當前存在的部門熱線，一方面應當使其繼續占有一席之地，另一方面必須打破部門熱線之間的壁壘，所有部門熱線均須接受“12345”市民服務熱線的統一調度和監督。如果部門熱線“各自為營”，由于各職能部門橫向之間的信息共享遠未實現，無論部門熱線的工作人員如何努力，也無法聯通在實際上形成了“斷頭路”，既是資源的浪費，也在整體上影響政府的公信力。

應當指出，“12345”不僅僅是一條電話熱線，也是市政府日常工作的重要組成部分，是“服務市民的重要平臺、檢驗政府工作成效的重要窗口”。各區縣、各部門要按照統一部署要求不折不扣地落實。群眾通過“12345”反映的問題，能否及時響應、主動擔當并認真解決，要作為各級政府部門考核的重要依據。當前要以“12345”熱線為重要抓手，解決政府工作中仍不同程度存在的形式主義、官僚主義等作風問題。要通過梳理“12345”反映的情況，善于發現體制機制以及政策中的問題并及時調整完善。（孟群舒：《主要領導要到“12345”坐堂派工》，《解放日報》，2014年10月14日。）應當承認，任何人、任何組織、任何機構的工作都存在與客觀需求相對而言的“短板”，對“短板”不能采取“不承認主義”，認識“短板”、找準自己的“短板”才能進步。筆者主張用“雙服務”概括熱線的功能，所謂“雙服務”，即服務市民和服務政府。服務市民，是指應對非緊急類的求助、咨詢、投訴等市民需求，通過高效率的服務使市民的各類咨詢有得到解答、各類訴求得到及時處理；服務政府，是指通過對來電事項辦理過程在辦理來電事項過程中發現政府工作的薄弱環節以及政策的偏差，提請有關部門研究改進措施，促進政府行政機關為民服務效能的提升。眾所周知，一個部門中的工作人員是難以擺脫部門利益束縛的，“屁股決定腦袋”這種說法的道理就在這里。作為制度設計，必須明確規定部門熱線接受“12345”市民服務熱線的檢查監督。從改革漸進式推進的角度考慮，“12345”市民服務熱線也應當逐漸包羅、吸納，乃至最終取消由政府各職能部門主管的服務熱線。這不僅是減輕公眾的記憶負擔，提供便捷服務的需要，避免部門之間互相推諉，更為重要的是通過服務熱線發現政府工作的不足，及時在政策制定、機制調整方面采取改進措施。

3.“鏡子”功能，監督檢查的機制亟待強化

目前，熱線服務在回答咨詢方面的公眾滿意度較高，基本上營造了“你問我答”的友好局面。但是，求決類的服務滿意度卻不盡理想。為公眾服務的“服務”不只是一個動詞，它不只包括工作人員應答問題時的態度，更應該包括服務的質量。即是說，熱線不只是構建了公眾與政府之間的聯系，還應該協調、督促、監督職能部門及時、有效地解決問題。其中，有必要特別強調“12345”市民服務熱線對基層和政府各職能部門具有監督的作用。上海市市長楊雄強調，“12345”市民服務熱線既是政府聯系群眾的紐帶和橋梁，也是為民辦事的重要窗口和平臺。它一面能照出政府部門作風和政府工作成效，一面又能反映出政府推諉扯皮。各區縣、各部門要進一步提高認識，把熱線作為聽民意、察民情、解民憂的重要渠道，直面群眾呼聲，直面群眾評價，通過一件件具體事的解決，使政府作風建設和工作改進不斷取得實效。（《市政府研究12345市民服務熱線：推諉扯皮不能容忍》，《上海勞動報》，2013年8月21日。）當下，在政府工作中確實存在“濫作為少了，不作為多了”的現象，甚至收羅一些規定美其名曰“依法不作為”。其實，市民尋求熱線提供服務時，政府或多或少已經處于被動的狀態，更加需要變被動為主動，把“找上門來”的服務工作做好。政府工作不能是醫學臨床檢查的“膝跳反射”，不敲打則不動，敲打一下動一下。政府工作既要“講責任心，也要講責任制；有履責要求，也要有責任追究。落實責任制，一在履責，二在問責。沒有問責，責任制形同虛設。問責，要貫穿到履責的全過程。事前問責是提醒，事中問責是督促，事后問責是誡勉。對認真負責的，要給予獎勵和表彰；失職瀆職的，要予以追究和懲罰。只有把責任心和責任制統一起來，把履責和問責結合起來，才能在全社會確立一種良性的責任導向，增強責任心、培育責任感、提高責任意識?！保ㄈ沃倨剑骸墩撠熑巍?，《人民日報》2005年9年19日，第1版。）因此，熱線也應當具有“鏡子”的作用，把形形色色濫作為、不作為、慢作為“照出來”；同時也要有一個公開的反饋機制，讓一線的工作人員了解工作的進展情況，方便與公眾進行溝通，為上級部門監督、檢查各部門工作效果提供渠道和依據。

4.知曉度低，如何強化“12345”的品牌效應

上?！?2345”市民服務熱線運行已有3年多的時間，在不斷借鑒學習其他城市、其他國家服務熱線運行經驗的同時，既形成了自己的學習曲線，也積累了自己的經驗曲線。目前，“12345”熱線建設依舊處于起步階段，不少功能還在邊運行、邊調整的過程中。特別是，“12345”市民服務熱線的社會知曉度相對較低，在學術界的知曉度更低。鑒于熱線只是一個平臺，具體服務事項的落實完全依靠基層和政府各職能部門，市民對熱線的評價主要來自所反映事項的辦理質量和效率。質言之，熱線品牌效應的建立必須依靠基層和政府各職能部門的工作優化，熱線平臺不能自吹自擂。馬化騰在《關于以“互聯網+”為驅動，推進我國經濟社會創新發展的建議》的議案中呼吁持續以“互聯網+”為驅動，鼓勵產業創新、促進跨界融合、惠及社會民生，推動中國經濟和社會的創新發展。由此推論，既然“互聯網+”的是各行各業，市民服務熱線也應該在“互聯網+”之列。令人心焦的是，“互聯網+市民服務熱線”還是進展遲緩。從全國范圍看，北京、沈陽、杭州等一大批城市也已建立并運行市民服務熱線。熱線一方面是便民服務的“窗口”，另一方面也是政府工作效能質量的展示“窗口”。星羅棋布的市民服務熱線能不能成為政府公共服務的新平臺、新手段，發揮便民服務、監督政府的效能，助推中國法治建設，無疑是嚴峻的考驗。

（二）域外經驗

美國311市民服務系統由馬里蘭州的巴爾的摩市于1996年首創。當時“311”是一個集40多個市政府部門對外公布的電話為一體的專線電話，為市民提供服務并接收社會監督，受到市民的極大歡迎。之后，美國的許多分析研究機構都將巴爾的摩的這一策略視為其實施E-Government和CRM的典型案例進行研究，美國的其他城市開始陸續的進行效仿，到1997年，美國聯邦電訊委員會決定在全國范圍內將“311”預留為非緊急求助號碼。到2005年底，美國已有紐約、芝加哥、華盛頓、洛杉磯、底特律等26個城市建立了311市民服務系統，成為保證政府和市民間通過所有可能渠道進行溝通交流的有效手段。（洪棋新：《美國城市311市民服務系統的建設經驗》，來源：中國信息化，2015-09-19訪問。）311熱線的特色之一是實現了從解決市民問題到提前發現問題并進行解決的完美過渡，即走向了“沒事找事”的主動服務道路。

我國臺灣地區的市民熱線以1999命名，是1999年臺灣通過對美國紐約市政府311專線考察后，決定對各地話務中心進行優化組合。此后，臺灣地區10多個較大城市先后成立1999話務中心，成為民眾聯系政府的特呼號碼。其特色之一是實現了視頻通話，且有專門為殘疾市民服務的工作人員，以滿足不同市民的差異化需求。

（三）初步的啟示

應當承認，上?！?2345”市民服務熱線距離世界一流的市民服務熱線還有相當大的差距。

1.一網統管：為開放政府數據提供了契機

未來熱線的發展趨勢應該是將現存的熱線進行整合，實行一個窗口對外，具體模式可參考政府辦事的“一個窗口對外”，即公眾僅需通過一個熱線（窗口）反映問題，由后臺具體負責分管的部門進行處理，以內部分工合作、外部統一處理的方式簡化程序流程，方便公眾反映問題，避免出現找不到具體負責的職能部門而出現互相推諉的現象。實現“一個窗口對外，一條熱線接通”，無疑是政府各職能部門之間信息共享的一大進步?！耙惶柾ā遍_通的意義在于，政府職能部門之間的“信息孤島”必須打破，信息共享制度體系建設是提高政府工作效能的“牛鼻子”。（湯嘯天：《“一號通”的意義》，《新民晚報》2012年4月15日。）在“一個窗口”內部，各職能部門各司其職，根據問題的性質進行分頭處理。特別是，當市民反映的問題屬于職能交叉的環節時，需要多個部門進行合作，“一網統管”對內可以發揮統一協調的作用，對外通過“一個窗口”向公眾進行反饋，既方便市民，也提高了行政機關的效能。從外部看，“12345”市民熱線中心與各職能部門是“總與分”的同一整體，二者之間通過協同、協調與協作共同為公眾進行服務。同時，“12345”市民服務熱線可以有效歸集、匯總、加工各部門之間的工作數據，使之成為政府掌控的“大數據”。 “12345”市民服務熱線的工作記錄就是“大數據素材”，有效挖掘、整合“大數據素材”背后隱藏的信息（如高投訴數量的分布規律、高投訴量與政策調整的關系等），將有利于政府運行機制的改進，提高行政效能。開放的政府必定要實現政府數據的開放，這是亟待開發的巨大資源，也是法治政府建設必然要跨越的“一道坎”?！耙痪W統管”的另一個作用讓操作過程趨于公開化，通過公開熱線與市民的直接聯系和溝通，讓市民能夠同步知曉事項的處理進程，再也不怕遇事找不到“責任主體”。

2.“兩個服務”：用改進政府工作來更好地為市民服務

“12345”市民服務熱線的品牌特色在于其“雙服務”模式，該模式打破了傳統的為公眾服務的單一模式，將熱線作為服務市民和提高政府效能的“觀察孔”。熱線為市民進行服務，最為核心的就是及時受理、解決市民反映的問題；熱線為政府進行服務，最重要的就是發現政府工作的薄弱環節，及時采取改進措施。政府既要對公眾的問題保持友好的態度，以微笑示人并沒錯，但是同時也要避免僅提供“微笑服務”，而在提供政府服務時“缺斤少兩”。為此，將市民求助反饋結果作為政府職能部門的主要考核依據是很有必要的，市民的反饋實際上是對政府職能部門工作的評價，本質上是“下對上”的考核。

目前的政績考核體系，除了考核指標的科學性不足外，最大缺陷就在于考核和評價主體的單一，基本是“上對下”的考核，基層和政府職能部門眼鏡眼睛盯住的是上級的考核和評價標準，群眾的評價權相對較少。在“上對下”的考核機制，難免出現勞民傷財的政績工程，熱衷于做表面文章，甚至“做給上級看”。要改變這種現象，必須從改變考核方式做起，讓“下對上”的考核成為督促政府提高行政效能的推動力量。首先要變“上對下”的考核為“上下結合”的考核，并逐步加大“下對上”考核的權重。同時，也可以將“12345”發現的疑難事項、久拖不決的問題列入政府督辦事項，以檢查、指導、督促職能部門攻克難題?？梢哉f，熱線的運營已逐漸走向成熟和穩定，在該發展過程中仍不斷發現自身問題，不斷挖掘自身潛力，以發揮更強大的“雙服務”作用。

3.“派單”公開：轉交辦與辦理全過程接受監督

目前，上?！?2345”市民服務熱線還存在 “退單”現象，即派工單下達之后又被退回。市民所反映的問題在“轉了一個圈”之后又回到了起點，市民的怨氣必然增大。解決“退單”的思路是，進一步提高“派單”的透明度，把熱線的全部工作置于市民的監督之下。正如政府信息公開所要求，熱線處理市民反映的問題“以公開為原則，不公開為例外”，除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私等事項不可公開外，其他事項全部公開。熱線工作的過程公開，一方面可以督促行政職能部門正確及時處理市民反映的問題；另一方面也把熱線自身的工作置于市民的監督之下，以便于及時發現和糾正“派單”的誤差。當然，轉交辦與辦理全過程公布于眾，也為熱線增加了接受市民監督的壓力，需要熱線努力提升隊伍的素質，有效地激勵和督促工作人員認真準確地“派單”。

二、上?！?2345”市民服務熱線發展亟待突破的瓶頸

（一）用政府信息公開推動工作效能的提升

目前，上海各基層單位和政府職能部門都已經建立了與“12345”市呼叫中心對接的工作平臺，制定了“集中受理、分類處置、限時辦理、協調督辦、反饋回訪”的工作制度。其中“限時辦理”是指，各承辦單位要及時接收、按時辦理轉交辦的事項，在“1、5、15”規定時限內將辦理結果反饋來電市民，并回復市民服務熱線。應當肯定，“1、5、15”的工作時限對于推動辦事效率的提高起到了很好的作用，整體上應當堅持。但考慮到對復雜、疑難事項的處理可以考慮實際工作的難度，補充賦予一定的“靈活性”。例如，對于疑難事項強求有關部門在“15日”的固定期限辦結復雜、疑難事項并不現實。，可以改為 在“在15日內辦結并告知或者明示辦理責任人”。為市民提供及時、高效的服務是行政機關的職責所在，如果不恰當地追求效率也會出現“上有政策下有對策”的結果?！霸?5日內辦結并告知或者明示辦理責任人”的規定是給出了兩種選擇的“彈性”，但實則恰恰強化了公開透明的“剛性”。如果15日內不能辦結并告知的話，必須明示辦理責任人，其核心是公開透明。人民政府接受人民監督是天經地義，而在規定辦事時限和政府信息公開這兩個方面進行權衡，優先的應當是政府信息公開，其次才是規定辦事時限。這樣做不會導致老百姓的失望，反而能夠督促責任人切實負起責任。

2013年，上海市政府已經作出決定，構建市熱線辦、市政府督查室、市監察局"“三位一體"”的協同聯動工作機制。其中明確規定，市民反映的8種事項會被納入“三位一體”會商工作范圍的情形，如對承辦單位不執行市熱線辦"“指定誰、誰主辦"”工作要求，無正當理由第三次退單的；同一事項不符合辦結標準，被市熱線辦連續兩次退回重辦的?！叭灰惑w”會商的運行機制明確，推諉塞責的事件將交由3方聯合上門督辦，或上報市政府領導，更嚴重的將移交市監察局，啟動行政效能監察程序。筆者衷心擁護“三位一體”會商的機制，并認為：提高為民服務質量的核心因素力量是透明度，即讓市民知曉所反映的事項由誰辦、辦到了什么程度都“有人可找”、“有跡可循”。透明度在于能見度，除了涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的內容外，行政機關的辦事各環節都應當公開透明，而不是是行政機關“想給你看，你才能看”。行政機關的信息公開應是政府的法定義務，但現實則是在某種程度上變則成了行政機關的權力。政府公開辦事環節，首先要從公開辦理人的身份做起；其次，要公開辦事進程；再次最后，要公開辦事的結果。這樣做，有利于市民對政府工作工作進行評價，也便于今后辦理同類事項當事人檢索查詢，也方便上級機關的檢查與考核。

（二）明確厘定“清單”與接受“派單”的關系

近年來“清單”一詞在我國得到熱捧，“權力清單”、“義務清單”、“正面清單”、“負面清單”等概念層出不窮。殊不知，熱線是要給基層或政府職能部門“派單”的。所謂“派單”，是熱線以“派工單”的形式，交辦工作事項，約束“接單”方按規定完成的工作制度?！芭蓡巍钡哪康?，一是方便群眾辦事，實現接受任務的可視化；，二是接受社會監督，推動透明政府的建設。但在實踐中，熱線的“派單”運行卻并不是很順暢，特別是“派單”涉及到政府職能交叉重疊部分的問題時，依然時有推諉扯皮。，以致出現了上海市委常委、浦東新區區委書記沈曉明到熱線辦公現場，對市民反映“疑難雜癥”的“工單”進行派發和處理的新聞。（《沈曉明到12345工作平臺“坐堂”處理疑難“工單”》，來源：上海政務，2015-09-19訪問。）目前，各地探索的責任清單大多包含事中事后監管制度和公共服務事項。其中，把公共服務事項納入責任清單，是梳理政府部門以促進社會發展為目的、直接為行政相對人行使各項權利創造和提供必要條件所開展的具體服務事項。

從熱線“派單”來看，下派的絕大多數是人民群眾急切盼望解決、而又久拖不決的公共服務事項?？梢哉f，“清單”是一種概括形態的制度約束，“派單”是實在具體的工作任務。一定要防止“為民服務”的花樣不斷翻新，公共服務成效卻止步不前，防范“見清單就喊，見派單就躲”的自欺欺人。因此，“互聯網+”必須加上公共服務，需要通過探索建立責任清單制度，強化責任意識，落實依法行政、高效便民、權責統一的要求。對于熱線“派單”，基層和政府職能部門應落實到人、服務到位、反饋到人。

有學者認為，“數據是原始的一手的記錄，不經過加工解讀的，而信息是經過加工解讀被賦予意義的數據?！痹谶@個意義上，熱線“派單”是政府的數據，林林總總的“清單”都是政府信息?！罢畔⒐_只是開放到信息層，而政府數據開放是要開放到數據層。數據是更底層的資源，開放了數據以后才能對社會產生更大的價值。開放了原始的數據之后，社會對于這些數據的加工能力和創造力將是政府無法想象無法估量的?！保ㄠ嵗冢骸渡疃绕饰觥伴_放政府數據”》，《大數據文摘》，2015-09-15。）近年來，在艱難中不斷推進的政府信息公開只是初級層面的開放，在大數據時代，政府的信息公開應當進一步深入到數據層面的開放?？梢钥隙ǖ卣f，“派單”屬于政府工作的原始數據，除了涉及到國家機密、商業秘密、個人隱私的外，“清單”與“派單”都應當公布于眾。政府的職能轉變、效能提高也需要 ，也需要“派單”公開透明的推動。如果說，陽光是最好的防腐劑，數據開放將是提高政府效能的最佳促進劑催化劑。在“派單”全過程公開透明的狀態下，政府效能的提高才能實在。當然，熱線也不能濫用“派單”的權力。為了避免熱線中心“派單”后相關職能部門出現推諉的現象，各職能部門不僅應當曬“清單”還應當以曬“派單”的方式向公眾明示接受某項工作任務。如果該“清單”派得合法有理有據，該部門必須按時、保質、保量辦結；對于不屬于本部門的事項，需要“退單”給熱線中心，也明示退單理由，并公布于眾。如果出現濫“退單”的錯誤，相關部門及其工作人員、負責人必須承擔相應的責任；如若遇到涉及多個職能部門需要協同解決的問題，熱線也可以采用“一單多派”的方式，分頭向幾個相關部門告知情況，指定“牽頭部門”，協同相關部門共同完成任務。

（三）在N次準確開發中提高大數據的價值

目前，“12345”市民服務熱線已有三種受理市民訴求的渠道，分別是：（1）熱線模式，即通過撥打“1 2345”熱線直接向工作人員反映問題，該種方式是熱線中心的基本服務模式；（2）網站模式，即通過“網上受理”的方式接受市民的訴求，同時該種方式還提供“建議欄”供市民提供網絡建議，但是需要用戶實名注冊（詳情如圖1、圖2所示： 2015年9月17日官網欄目）；（3）手機APP模式，即通過手機軟件的方式為市民提供更為便捷和人性化訴求表達渠道，同樣需要用戶實名注冊。以上三種方式讓“12345”市民熱線擁有更為廣闊的受眾面，便利不同年齡層次和不同習慣的市民求助于熱線。

熱線通過以上三個渠道受理公民的訴求，時時產生巨大的數據量。目前通過熱線官網的統計數據可以看出，熱線已經開始對每天產生的數據進行簡單的歸集，并根據歸集結果統計出訴求的分類和訴求的排名（詳見圖1數據匯總，圖3和圖4訴求辦理匯總）。從總體上看，目前熱線數據的歸集功能和共享功能依舊處于初級階段，從熱線中心到各職能部門，都有大量市民反映的數據亟待進一步開發。數據開發的前提是數據的歸集，如果政府各職能部門之間只有被動、有限的合作，各部門的利益一定會構成數據歸集的障礙。熱線是被動了解市民的訴求做出反映；而數據開發則是從市民的訴求中發現“短板”所在，為改進政府工作提供方案?！?2345”市民服務熱線所獲得的數據是寶貴的資源，必須打破部門對數據的壟斷，在有效歸集的基礎上不斷進行由淺入深的數據開發，讓數據在準確的N次開發中發揮其深部隱含的價值。數據隱含的價值是一種客觀存在，能不能發現其中的“隱含”，取決于開發的準確性與開發層次。

有學者認為，“政府開放數據的數量越多、價值越高、質量越好，數據利用者的數據利用能力越強，則數據的利用效果就越好，創造的公共價值也越高，如此又能促使政府開放更多高價值數據，形成良性循環。反之，如果政府開放數據不足或不當，利用者沒有興趣利用數據或錯誤利用數據，數據就無法產生價值甚至造成損失，使政府失去開放動力，形成惡性循環?！保ㄠ嵗冢骸堕_放政府數據的價值創造機理：生態系統的視角》，《電子政務雜志》，2015年，第7期。）前些年，我國曾經盛行“有事找警察”的說法，無形之中給警察增加了不應該承受的負擔。應當說，“有事找警察”的指向性表達是不準確的數據開發結果。市民遇到困難是可以找相關政府職能部門求助的，但是，應當區分緊急事項與非緊急事項。只有緊急事項才可以向警察求助，非緊急事項應當向“12345”熱線求助，政府的公共資源也存在如何準確使用的問題，“有困難找警察”的說法誤導了市民使用政府資源。顯然，“12345”市民服務熱線是一個動態的社情民意數據庫，該數據庫的價值至少取決于如下因素：一是數據開放的程度，二是數據者開發的水準，三是數據開發的深度。數據開發等提法似乎過于抽象，如果把熱線平臺獲得的各種數據比作“原糧”（未經加工的處于原料狀態的糧食），就比較易于理解。作為原糧的大米，經過加工可以做成大米飯（初次加工），再經過多次加工（N次開發），可以做成蛋炒飯、鍋仔飯、壽司等等各種食品。但是，如果大米飯做成了“夾生飯”，后續的再加工（N次開發）就難以進行，即便采取補救措施，也會影響產成品的質量。正如學者所言：“技術創新影響了公共服務提供方式、政府運作模式、公民參與途徑、政策框架制定、以及公共管理體制變革等進程。但同時伴隨著公共治理領域組織流程再造、治理模式轉變、以及價值觀的變化也同樣影響著信息技術在公共治理領域中的創新?！保ā丁肮残姓l展：趨勢與展望”國際學術研討會成功舉行》，復旦大學國際關系與公共事務學院，2014-07-04發布，2015-09-18訪問。）

三、上?！?2345”市民服務熱線近期發展的建議

（一）夯實基礎——加強熱線建設與發展的理論研究

上海市民熱線運行時間較短，與國內外其他城市的類似熱線相比，有許多方面亟待改進完善。但是，當務之急不是用模仿的辦法，跟在別人后面追趕。馬克思指出： “理論一經掌握群眾，也會變成物質力量。理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本?！保ā恶R克思恩格斯選集》人民出版社，1995年版，第1卷，第9頁。）。任何發展都必須抓住基礎研究，看清楚，想明白，防止急功近利，力爭在高起點上“起跳”。筆者認為，上海目前急切需要組織跨學科、多層次、以應用為重點的市民服務熱線建設與發展理論研究。例如，“12345”作為市民服務熱線，需要與市民和行政機關進行溝通協調，其運行模式既體現了管理學的基本原理，如管理模式、學習曲線、經驗曲線等，也體現了社會學的基本原理，如通過數據分析人們訴求的種類及所占比例，以及分析該種社會現象并作出預測等。沒有理論指導的實踐是盲目的實踐，抓不住事物根本的努力至多只能是“熱鬧一番”。市民服務熱線建設與發展是集政治學、公共管理學、法學、社會學、網絡技術、社會心理學、公共關系學等多學科知識的應用學科，也是新知識、新技術、新方法的生長點，既需要實踐的經驗積累，更需要來自法學、社會學、管理學、網絡技術等多學科的理論支撐。2015年7月，經李克強總理簽批，國務院印發《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》?！吨笇б庖姟穱@轉型升級任務迫切、融合創新特點明顯、人民群眾最關心的領域，提出了11項具體行動內容，之六是“互聯網+益民服務”。筆者認為，創新政府網絡化管理和服務，大力發展線上線下新興消費和基于互聯網的醫療、健康、養老、教育、旅游、社會保障等新興服務，涉及到“12345”市民服務熱線的建設與運行。但是，不少學者卻認為市民服務熱線“不值得研究”，具體的理論研究思路和成果都鮮有所聞。因此，為了鼓勵不同領域學者聚力于熱線理論建設發展的研究，相關部門（如市政府發展研究中心、市哲學社會科學規劃辦公室等）可以發布理論研究課題，由學者通過申請的方式獲得研究支持，為熱線發展提供智力支撐。

（二）并駕齊驅——進一步強化多種渠道的有效利用

目前，上海的熱線受理市民訴求主要有電話、官網和手機應用軟件APP三種渠道，應當充分利用不同渠道收集市民反映問題所形成的數據?！?2345”熱線官網從建立至今已發生巨大變化，從起初設立各欄目“空空如也”到現在的“圖文并茂”，這無疑體現了熱線官網的快速發展，但不容置疑的是，熱線官網依舊存有廣闊的發展空間，要爭創世界一流，不僅要在服務方式上領先，也要尋求先進技術的支撐。目前美國紐約311市民熱線是世界一流的市民服務熱線，從官網首頁上來看，“12345”與紐約311在欄目上并無大異，甚至比其擁有更多的欄目支撐，但是“12345”缺少具體欄目的建設，即依然需要大量實質性內容的填充，需要與具體職能部門的有效銜接，這是“12345”官網亟需完善的地方。網站內容的實質遠比網站的形式重要，官網代表著“12345”熱線的門面，所以加強官網的建設是熱線中心的長遠任務。

值得一提的是“12345”熱線的手機APP，于2015年6月30日正式投入使用。該款APP與美國紐約311的幾款APP相比，具有自己鮮明的特色：一是APP首頁共有六個欄目，分別是“訴求提交、辦理查詢、數據播報、案例選登、個人中心、關于我們”，在正式提交訴求前要進行實名注冊，以方便工作人員與用戶建立聯系；二是數據播報欄目與官方網站同步，即時顯示當天的訴求分類占比、訴求排名以及來電數量、網上訴求量和客戶端訴求量，實現了官網與手機APP功能的互通；三是在訴求提交時，要填寫個人訴求信息，包括訴求標題、事發地址、訴求內容，提供圖片上傳功能，以圖片形式固定證據，同時還可授權熱線中心公開用戶的訴求信息，熱線中心對此予以明確提示：“公開將有利于監督政府工作，但可能涉及您的個人隱私”，為用戶提供了一個選擇的機會。而美國紐約311APP主要有以下幾個軟件：一是“NYC311”，提供了與官網主要欄目大體一致的內容，但內容和界面簡化，市民可以通過“Complaints”欄目直接提交自己的訴求；二是“NYC FAQ”，該軟件將功能具體化，對應著商業、文化、教育、環境等不同板塊的最新信息；三是“NYC Graffiti”，主要功能為地圖定位和拍照上傳；“NYC service”共有兩大板塊，一個是實名注冊，一個是用戶有機會參加的志愿者活動。因此，從功能和效用上看，“12345”手機APP擁有更為便捷的服務模式，即以一款APP實現多種功能，但是仍然需要完善，可以借鑒微信服務號的發展模式，采用定位功能和通知推送等功能，提供更多便民服務，如可以與微信公共服務號“上海市民信箱”進行銜接，共同做好服務市民、開發大數據的功效（如圖5 12345上海市民服務熱線，圖6 紐約311市民服務熱線）。

（三）賞罰分明——讓運行規章中的責任制落實到人

“12345”市民服務熱線實際上是一個無形的網絡，熱線作為中心點，將其收到的訴求分別通過不同的網絡通道傳送給不同職能部門，以協調督促各職能部門合力為市民服務。強大的工作網除了需要各部門之間的密切配合外，仍然需要獎勵和懲罰機制作為外界誘導力和推導力。一方面要通過獎勵的方式提高工作人員的工作積極性，另一方面通過懲罰的方式督促工作人員認真履行職責。我國行政機關職能低下屢遭詬病，一直是民眾反映強烈的“短板”。

近年來，隨著反腐敗斗爭的深入，行政濫作為相對減少，但又出現了為官不為的“不作為”現象。2014年6月23日，由上海市城鄉建設和管理委員會等九部門共同制訂的《關于進一步加強本市違法建筑治理工作的實施意見》正式出臺。從采集的數據來看，貫徹至今一年來，全市共拆除違法建筑1183.04萬平方米。但是，在這份看似不錯的“成績單”背后，熱線開通12天里，12319仍接市民來電25601個，受理違法建筑投訴1791件。而來自12345市民服務熱線、12319城建熱線的報告顯示，違法建筑在各區縣群眾反映的城市治理頑疾中，投訴量依然“高居第一”?！斑`法建筑越拆越多”怪現象之所以長期存在，主要還是基層部門缺乏責任意識。有些巡查人員會認為即使發現了違法搭建，也沒有能力去制止，索性“少管閑事”；還有部分基層工作人員可能與小區里的違建當事人相熟，礙于情面，對他們的違法行為采取了選擇性“失明”，故意瞞報漏報。以致于，目前超過90%的違法建筑信息，都來自市民投訴舉報，相關部門主動出擊并發現上報的違建線索少之又少。（房浩、錢俊毅、曹文清：《違法建筑投訴量為何依然高居“榜首”？》，《新民晚報》2015年6月28日。）

面對巨大的熱線服務網，除了內部的監督外，還需要其他部門依法監督，如檢察機關的法律監督、黨內的紀律監督、監察部門的行政監督等。在當下，尤其重要的是群眾監督和新聞監督。國務院辦公廳《關于加強安全生產監管執法的通知》，即國辦發〔2015〕20號文件指出：“各有關部門依法對企業作出安全生產執法決定之日起20個工作日內，要向社會公開執法信息?！边@一規定實質上突破了“負面信息”不能公開的舊習慣，允許媒體披露企業所謂“丟丑”的信息，其進步意義是顯著的。十八屆三中全會決定指出，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”。實現這一要求，關鍵是在權力運行的關鍵部位和環節實行透明化，盡最大可能提高公眾的“能見度”。，這無論對政府性能提高還是市民服務熱線建設都具有指導性的意義。就對政府工作的監督而言，只有充足的“能見度”才能實現充分的制約，否則只是空談。就制度設計而言，體制機制落實是全局性和根本性的問題，此外還必須增強制度的“殺傷力”。

（湯嘯天，上海政法學院編審、上海市法學會副秘書長、教授。李晶，上海政法學院2013級憲法學與行政法學在讀碩士。）