司法體制改革的基本目標與內在邏輯

崔永東

司法體制改革的基本目標與內在邏輯

崔永東

司法體制改革“讓審理者裁判，由裁判者負責”

當前司法體制改革的基本目標是實現“權責統一”，用中央文件的話說就是“讓審理者裁判，由裁判者負責”。而司法體制改革的價值取向是司法公正?！盎灸繕恕迸c“價值取向”有別，前者是具體的、制度性的，后者是抽象的，精神性的；但前者的達成更有助于后者的實現。

實現權責統一的基本目標有兩條基本途徑：一是“還權”即把權力歸還于一線辦案人員；一是“歸責”即落實司法責任制。前者屬于“讓審理者裁判”，后者屬于“由裁判者負責”。目前的司法體制改革，倡導“去地方化”、“去行政化”，主要解決“還權”問題；而當前司法機關加強司法隊伍建設的種種舉措，主要是解決“歸責”即落實司法責任制（核心是錯案責任追究）問題。

習近平總書記最近在一次會議上稱司法體制改革的關鍵是落實司法責任制，必須牢牢牽住司法責任制這個“牛鼻子”?？芍^一語中的。司法責任制是世界司法通例，也是中國古代、近代司法慣例。早在秦漢時期就已確立了司法責任制，如當時的一些罪名“不直”（重罪輕判或輕罪重判）、“縱囚”（將有罪者判成無罪）、“失刑”（因過失而導致量刑不當）等等均與司法責任制有關?！短坡伞分械摹俺鋈肴俗铩弊锩搀w現了司法責任制。所謂“出人罪”指將有罪者判成無罪、將罪重者判成輕罪；所謂“入人罪”指將無罪者判成有罪、將罪輕者判成罪重。出入人罪的法律后果是“反坐”，即法官反受其罰。

司法體制改革的“去行政化”成為大家關注的焦點之一。就法院系統內部來說，司法權的“行政化”主要表現在如下幾個方面：一是案件審批制度，指院庭長對案件的審查批準，一般認為應當廢除該制度；二是請示匯報制度，指下級法院就個案處理請示于上級法院，上級法院給予指導性處理意見，多數人認為應當廢除該制度，但也有人主張對其進行訴訟化改造；三是審判委員會制度，即審委會討論決定個案的判決，對該制度雖屢有廢除之聲，但一般認為目前應當對其進行改革，即淡化其決定具體案件的功能，而強化其總結審判經驗、實行類案指導的功能。

可以預見，如果“去行政化”、“去地方化”做得足夠好的話，那么當然就可以防止出現所謂的“司法獨裁”現象?！叭バ姓笔怪鲗彿ü?、主任檢察官不會唯上命是從，否則錯判將被追責?！叭サ胤交笔鼓壳暗娜素斘餁w省級司法機關統管過渡到將來歸中央機構（獨立的中央司法委員會）統管，使地方法院、檢察院不再受制于地方黨政系統。

司法體制改革的內在邏輯是：司法體制改革的關鍵是落實司法責任制，而落實司法責任制的前提是“還權”（不是“擴權”），一線辦案人員只有獨立行使完整的司法權（審、判合一），才能獨立承擔責任（合議庭是主審法官承擔主要責任，其他法官承擔次要責任）；“還權”的前提是形成一支司法精英隊伍。如果司法隊伍非精英化，如業務不精、能力不強、品質不高，甚至貪贓枉法，那么還權于此類司法人員還有積極意義嗎？他們不可能正確行權，而是有可能行權不當甚至以權謀私。

衡量一個司法人員是否“司法精英”，我認為至少有這樣三個標準：一是恪盡職守，其前提是有優良的業務素質和道德素質；二是責任擔當，即敢于為自己的行為負責，辦了錯案要勇于承擔責任；三是獨立判斷，其前提是具有獨立人格，能夠獨立思考。符合上述三個標準者可謂司法精英。當然，這也需要在制度上加以保證。另外，還應當建構一套司法人員履職保護制度，即非因法定事由不得撤換、處罰司法人員。

總之，隊伍建設是基礎，體制改革是保證，司法責任是關鍵，其最終目標是實現“權責統一”，而權責統一更易促成司法公正。

司法體制改革需要一支作風優良、素質過硬的司法精英隊伍

根據司法體制改革的邏輯，落實司法責任制的前提是“還權”，即還權于主審法官、主任檢察官和主辦偵查員。而還權的前提是有一支作風優良、素質過硬的司法精英隊伍。在目前司法機關人員分類管理的改革中，“員額”制是實現司法隊伍精英化的重要舉措，其大方向當然是正確的。從制度設計上講，進入員額的司法官必須是具備優良的業務素質和道德素質的人，這是保證其正確行使職權的前提。

司法責任制對平庸和腐敗的零容忍是必然的，它是促進司法精英化的基本保障。其制度設計的意圖是：它面對的是一支職業化、精英化的司法隊伍，具有一流的道德素質和業務素質，他們不會輕易犯錯、極少辦錯案，而辦了錯案也有責任擔當的勇氣，為自己的行為負責；對錯案的追究也會警示其他司法官，使其以更加謹慎、公平的態度行使自己的職權。這樣一來，司法責任制（核心是錯案責任追究制度）基本上就像進行“核威懾”的原子彈一樣，雖然懸而不用，但因其威懾功能對促進司法公正發揮著正能量。

據說，目前法院系統出現了所謂“辭職潮”，但這有點夸大其詞，充其量也就是些許“浪花”而已。與千軍萬馬過獨木橋、爭著涌向司法機關就業的法學本科生、碩士生和博士生相比，不可同日而語，而后者才可謂“就業潮”呢！因此，法院、檢察院的領導不必過于擔憂，應該認識到這未嘗不是好事，是一種自然淘汰，那些濫竽充數的平庸之輩、那些貪贓枉法之徒自知今后日子不好過了，想趁早離開，難道不是好事嗎？新陳代謝是客觀規律，新人更比舊人強也是不爭的事實。人員流動有利于司法隊伍的純潔化，這就是“戶樞不蠹，流水不腐”的道理。

仔細分析起來，近來所謂的法官辭職現象，原因復雜。有的說是因為案多人少，法官很累，故基于身體健康的理由而辭職。我看這未必是真實原因，因為現在各行各業都很累，其他行業的人并未因為累而辭職。也有人稱法院搞員額制改革，一些法官感覺難以進入員額、升遷無望，故選擇辭職，另謀發展。這可能是部分法官辭職的原因。其實，員額制也確有改進的必要，如果說進入員額的大都是院長、副院長、庭長、副庭長，那么這與員額制的職業化、精英化導向并不相符，因此有必要加以改進：凡進入員額者必須放棄行政職務，員額內的法官都是專司審判的純業務型法官。而法院的行政領導不必進入員額，對他們的定位就是行政管理人員，負責對審判事務進行協調、服務和監督，而且其待遇也不應當低于主審法官，甚至還略高一些。

不過，我認為導致一些法官辭職的主要原因還是司法責任制的推行。以錯案責任追究制度為核心的司法責任制體系，如同達摩克利斯之劍一樣懸在半空，這使那些平庸之輩、濫竽充數之徒或者是貪贓枉法之徒處在高度的驚恐之中，生怕因水平所限辦錯案子而被追責，或因貪贓枉法而東窗事發被追責，故當機立斷選擇去職，這也是一種為求“自?！钡母呙髦e吧。上述人員的離開對法院來說或許為“幸事”，這說明司法責任制正在發揮其正能量——蕩滌污垢和平庸了！

司法體制改革需要在司法機關內部加強監督

權力意味著責任，有權必有責。在“還權”之后，司法人員依法獨立行職權并受到有效制約，同時還要為自己的不當行權行為承擔責任。為了督促司法人員正確履行職責，司法體制改革還需要在司法機關內部加強監督。任何權力都應受到制約，司法權也不例外。國外的先進法治經驗值得我們借鑒。

大陸法系國家法院系統也設立了“紀律法庭”或“司法委員會”之類的機構，作為對法官、檢察官行為的監督和懲戒機構。根據《德國法官法》規定，法院院長雖享有一定的監督權，但這種權力很有限，只能對違紀法官作出最輕一級的處分，即警告處分，其他處分由法官紀律法庭作出。根據《德國法官法》第26條的規定：法官所屬法院的院長和法官紀律法庭行使職務監督權，并對法官的違紀行為采取相應的懲戒措施，具體懲戒措施包括：警告、罰款、減薪、降職、開除公職等。

從各國對法官的監督制度看，主要是彈劾制度和懲戒制度。彈劾制度實際上是指立法機構對法官行為行使監督權，美國對法官的彈劾事由包括刑事犯罪、濫用職權、執行公務中的重大疏忽、不敬的舉止及淫穢行為和濫用自由裁量權的行為等等。由于彈劾制度程序復雜，費用昂貴，法官懲戒制度于是取而代之在西方各國發展起來。

1960年，美國加州建立了以懲戒委員會為中心的法官懲戒體制。懲戒委員會負責對法官的懲戒事由進行認定，提起正式指控并舉行聽證。懲戒委員會認為有必要對法官提出指控，必須向州最高法院提交懲戒建議，最終由州最高法院作出懲戒決定。美國法官懲戒制度規定的應受懲戒行為很廣，不僅包括違法犯罪行為，還包括不雅觀、不道德的行為，如不道德的性行為，粗野無禮的行為，在公眾場合打架的行為等等。禁止法官及其家屬接受其審理案件之利害關系人提供的禮物、宴請、好處或貸款，法官與其審理案件有利害關系卻不自行回避的，或者與當事人單方接觸的，法官在審理案件時習慣性拖延的，法官在庭審時以一方當事人角度詢問證人的，法官粗暴對待當事人及律師的，都要受到懲戒。法官道德敗壞、不誠實且有腐敗行為的，一律免職，故意枉法裁判者也一律免職。

根據德國法律，違法違紀的聯邦檢察官由聯邦最高法院紀律法庭進行審判，違法違紀的州檢察官由州高等法院紀律法庭進行審判。法國對檢察官的懲處可以由上訴法院院長、總檢察長或司法部部長在權限范圍內提起，對檢察官違紀的處罰決定由司法部長根據最高司法委員會的意見作出。對檢察官違紀的懲處方式主要是：警告、記錄在檔、調離、降低工資級別、降低職務等級、解除職務、強迫退休、降低甚至剝奪退休金等等。如果檢察官對違紀處分決定不服，可向行政法院提起行政訴訟。檢察官犯罪則按普通刑事訴訟程序追究其法律責任。

日本檢察廳法規定，檢察官有下列行為之一的，將視情節輕重分別給予免職、停職、減薪或訓誡的處分：（1）違反國家公務員法；（2）違反職務方面的義務或玩忽職守；（3）有與作為全體國民的服務者不相稱的違法行為。

（崔永東，華東政法大學司法學研究院院長、科學研究院副院長，教授、博士生導師。）