淺議我國地下水資源法律保護

摘要：目前，我國的水資源面臨著嚴重緊缺、污染較為嚴重、結構性差異等特點，呈現出嚴峻的局面。于此同時我國相對應的地下水資源的法律保護措施還沒有形成統一的保護體系，針對上述狀況，我們需要通過制度完善地下水資源的保護。

關鍵詞：地下水資源；地下水資源法律保護；節水意識

中圖分類號：D922.66文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0066-02

作者簡介：徐霞（1990-），女，山東聊城人，新疆大學民商法學碩士研究生。

一、我國地下水資源的概念、特點以及保護地下水資源法律制度中存在的問題

（一）我國地下水資源的概念

地下水資源是指在一定期限內，能提供給人類使用的，且能逐年得到恢復的地下淡水量。是水資源的組成部分。通常以地面入滲補給量（包括天然補給量和開采補給量）計算其數量。因此，地下水資源的開采一般不應超過補給量，否則會給環境帶來危害，使生態條件惡化。

（二）我國地下水資源的特點

1.首先，我國地下水資源南北分布不均勻，地下水資源水位呈現差異性。由于我國獨特的自然地理條件形成了南北地區不同類型的地下水，使中國地下水在區域分布上不僅南北有明顯的不同，在東西方向上也有一定的差異。我國地下水資源主要集中在長江以南的南方地區，而西北地區是我國水資源缺乏最嚴重的干旱地區，是我國重點劃定的生態功能脆弱區。如以西北地區的新疆為例，2010年新疆水資源總量為1113.1億m，其中地表水資源量1051.2億m，地下水資源量624.3億m，地表水與地下水二者不重復計算量為61.9億m。全疆總供水量為535.1億m，其中來自于地下水的供水量為95.2億m，占總供水量的17.80%。①但是同時，隨著西部大開發的推進，企業的增多，卻成為我國地下水開資源采量最大地區，超采地下水的現狀尤為普遍。

2.其次，我國地下水資源污染嚴重，不合理規劃使用現象普遍。我國地下水資源的遭到污染的原因應該說是多方面的，一是地下淡水的過量開采導致南方沿海地區海水入侵；②二是在農耕方面，因為農民不合理的施肥以及濫用農藥的原因造成地下水資源污染量大面廣；三是對于企業排污的懲處的力度明顯不足，根據我國現行的法律，懲治企業排污的成本明顯小于企業因排污經營帶來的利潤，造成企業排污有恃無恐局面的存在。

3.再次，我國人口壓力過大，加大了我國地下水資源的危機。隨著我國經濟的發展，人口數量的增多，城市化工業化進程加快，我國未來水資源的需求關系將呈現結構化緊缺狀態。過度開采使用地下水也會造成地下水位下降，使河水斷流，水源枯竭，植被退化，土地沙化，且造成土地防洪以及調節的功能喪失等環境問題。

（三）我國保護地下水資源法律制度中存在的問題

1.現行地下水資源立法不足

一方面我國雖然有管制地下水資源的法律如《水法》、《水污染防治法》等，但是，立法具有不整合性，不能夠在現實中發揮作用，對于實踐中依法操作性起到了阻礙。另外一方面對于具體的管制措施以及實施細節并沒有涉及到，從而造成各地管理混亂。

2.地下水資源法律保護制度不完善

首先雖然我國新的《環境保護法》中規定了環境公益訴訟制度，但是環境公益訴訟制度主體范圍過窄，導致很多問題出現，不利于環境公益訴訟的開展。其次對于水資源的監管不到位，一方面確實是由于監管技術、設施不到位，另一方面更是地方執行措施不到位、對地下水資源污染的懲處力度不足原因導致。

二、國外保護地下水資源的經驗以及帶給我國完善地下水資源的啟示

（一）美國地下水資源保護

美國，雖然最廣適宜使用的水源就是地下水資源，但是情況不容樂觀。因為人們對于地下水資源的開發率僅為其中的一小部分，加上美國對于地下水資源的不合理的使用，形勢較為嚴峻。筆者經過研究發現，針對這種狀況，美國主要有幾下幾點經驗：

1.美國確定了地下水權流轉交易制度

例如加利福尼亞州建立了儲水以及轉讓程序。通過市場流轉，使水的利用價值從循環使用，有力的控制了水源供給。目前美國的水權轉讓，一般要經過申請、公示、轉讓和變更登記程序，其中流轉程序必須經過州的水機構或者法院允許，有一個合理的期限。③

2.美國注重培養和提高人們的節水意識

美國國家地下水協會將每年的3月13日到19日確立為國家地下水意識周，以至于從思想上樹立并引導人們節約用水的意識，同時美國每年都會以不同的主題增進人們的節約用水的意識，開展提高公民保護地下水意識的宣傳教育和活動，縮短了人們與地下水資源保護的距離。

（二）澳大利亞地下水資源保護

澳大利亞的地下水資源的形勢雖然不那么嚴重，但是由于部分地區存在地下水的超采、地下水資源的污染、地下水利用的數據收集、統計和分析工作缺失等原因，仍存在地下水資源危機。澳大利亞為了解決這一問題，主要通過以下兩種途徑。

一是澳大利亞政府重視對于地下水資源的統一管理。主要是在1995年，澳大利亞政府頒布《水分配與水權——實施水權的國家框架》。1996年頒布《地下水的分配與使用——澳大利亞地下水管理國家框架》，將地下水資源與地表水資源作為整體共同納入國家統一管理的范疇，以至于促進全國水資源分配的建立，合理協調用水關系，在充分考慮參與水資源保護、管理和基礎設施建設的投資者和用戶利益的同時，保證維護生態環境的可持續發展。

二是澳大利亞建立了用水許可制度，有效的控制地下水資源總量。澳大利亞政府首先將地下水資源以許可的方式有序的分配給各地方水利批發商和農戶，用戶則可以從批發商和農戶那里花錢而取得地下水的供應。如此一來，緩解了地下水資源和經濟發展區域分布的不協調的問題。

通過對以上兩個國家地下水資源的保護的經驗來看，一方面兩個國家對于水資源的保護都通過市場的平臺進行調配，真正用市場來解決不同地區地下水資源不均的狀況；另一方面都通過建立完善的地下水資源的法律保護制度解決，如澳大利亞對于地下水資源的管理等。

三、完善我國地下水資源法律建議

（一）建立市場化的水權流轉交易機制法律

所謂水權流轉，是指鑒于一定緣由，水資源使用權由原權利人轉移到受讓人的行為，是建立水資源的價格體制。

1.通過完善法律統一水價格。建立水資源市場價格機制旨在利用市場資源調配的作用規劃水資源，改變以往無償使用、低價使用甚至無償調撥的不合理用水制度，建立“按價付費”取水制度。

2.確定水資源市場的經濟補償制度。對于這方面的考慮關鍵是解決我國南北方用水的不均衡問題，經濟補償所要考慮的因素是地區水資源的人均占有率、可以利用水資源的百分比等，這樣可以做到實質意義上的公平。

（二）進一步加大對于企業違法排污的處罰力度

筆者在前面提及到，企業之所以肆無忌憚的排放污水造成地下水的污染最重要的原因是由于經營生產的成本遠遠大于排污所要支付的罰款。雖然新頒布的《環境保護法》中規定企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物按日處罰的制度比以前處罰力度加大，但是相對于國外相比還是處罰較輕，這種規定對于企業排污行為來說仍然是無關緊要的。

（三）加強和完善取用地下水資源總量控制與定額管理相結合的制度

規定由水行政部門主管協調城鄉居民生活用水、農業、工業和生態環境用水制度，限定取水井年度計劃可采總量、井點總體布局和取水層位制度。

（四）加強和完善地下水規劃管理制度

嚴格規定地下水資源論證、取水許可、水工程建設規劃同意書、建設節水設施等制度。實行地下水資源統一調度管理。規范水能資源開發利用和管理。

（五）建立地下水資源保護區制度

將地下水超采區，開采地下水可能造成地面沉降、水體污染、水源枯竭等地區劃分為地下水資源保護區，建立地下水資源保護法律制度。

（六）落實最嚴格水資源管理制度

建立“四項制度”：一是用水總量控制；二是用水效率控制制度；三是水功能區限制納污制度；四是水資源管理責任和考核制度。

（七）確立水利市場經濟補償與轉讓制度

建立切實可行的水生態補償機制；建立征收水費、建立水價杠桿和節水受益返補等機制。

四、結語

地下水資源的可持續利用是保護生態環境、保證經濟和社會持續發展的重要因素。本文通過從我國水資源的實際情況出發并結合外國在水資源利用方面的經驗來提出對水資源進行法律體制的保護并提出相應的意見和建議。與此同時，我在研究過程中有諸多缺陷和滯后性，比如對我國地下水資源法律問題的具體案例沒有詳細列舉說明，對地下水資源的各種具體問題沒有足夠的細致分析等，希望助力于法學實踐與法學理論的創新與發展。

[注釋]

①西北五省區2010年水資源公報.

②張哲.水資源配置中的市場失靈與制度創新[J].新疆農墾經濟，2004.

③魏衍亮，周艷霞.美國水權理論基礎、制度安排對中國水權制度建設的啟示[J].比較法研究，2002（4）.

[參考文獻]

[1]王焰新主編.地下水污染與防治[M].北京：高等教育出版社，2007.1.

[2]張哲.水資源配置中的市場失靈與制度創新[J].新疆農墾經濟，2004.

[3]方芳.從水源地到水龍頭的全稱保護[N].中國環境報，2007-11-20.

[4]汪勁.中國環境法原理[M].北京：北京大學出版社，2000.

[5]汪恕誠.水權與水市場[J].中國水利，2000.11.

[6]王貴玲，陳德華等.中國北方地區地下水資源的合理開發利用與保護[J].中國沙漠，2007.