論我國憲法監督機構的完善

摘要：憲法的生命和權威都在于實施。保障憲法實施應建立“憲法監督制度”還是“違憲審查制度”的爭論應暫且擱置。完善以全國人大及其常委會為根基的憲法監督機構是當前要解決的緊迫性和基礎性問題。憲法監督機構的完善要注重方法論的問題，做到于法有據、響應實踐的需求和統籌兼顧。

關鍵詞：憲法實施；憲法監督；全國人大及其常委會；完善

中圖分類號：D921文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0225-02

作者簡介：許志華（1990-），男，漢族，廣東廉江人，廣州大學法學院碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”[1]。黨的第十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》），其中，一共有38處提到了“憲法”，而且其都是直接或間接的強調了要保障憲法的有效實施，維護憲法權威。由此可見切實保障憲法有效實施之重要性與緊迫性。

一、“憲法監督制度”與“違憲審查制度”爭論之擱置

針對如何保障憲法的有效實施這個問題，學者們早在20世紀80年代初[2]就開始討論，而且出現了應該建立“憲法監督制度”還是“違憲審查制度”這兩大陣營。在中國知網上可以檢索到，題目包含“憲法監督”的文章有393篇，題目包含“違憲審查”的文章有875篇。從文章的數量上看，“違憲審查”似乎“更勝一籌”，但是，直至今日，兩者的交鋒也仍在繼續。然而，“憲法監督制度”與“違憲審查制度”的爭論應暫且擱置。因為《決定》明確提到“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。這也指明了我國現階段保障憲法實施的制度是“憲法監督制度”，而且這個制度的建構基礎是全國人大及其常委會。至于“憲法監督制度”是否要包含違憲審查，也不是現階段討論的重點，因為現階段的重點是“加強備案審查制度和能力建設”。

由上可見，我們應摒棄“憲法監督制度”與“違憲審查制度”之爭，把現階段研究的重點轉向如何完善我國的憲法監督制度上面。然而，我國的特殊國情決定了我國憲法監督制度的完善是一個需要合理和長遠規劃的系統性工程[3]。根據《憲法》第六十二條和第六十七條的規定，全國人大及其常委會作為國家最高立法機關，其在保障憲法的有效實施方面起著基礎性作用。因此，在現階段，如何完善以全國人大及其常委會為根基的憲法監督機構是一個基礎性的重點、難點課題。

二、完善憲法監督機構之重要性

（一）完善憲法監督機構是完善憲法監督制度的基礎性工作。憲法監督制度包括憲法監督的主體、憲法監督的對象、憲法監督的啟動方式、憲法監督的程序等內容，然而憲法監督的主體是其中的核心要素和前提。因為具體的制度需要具體的機構、具體的人去執行、去實現其價值，只有先確定了憲法監督的主體才能根據其法定權限去確定相應的監督對象、啟動方式和程序等內容。否則，如果作為憲法監督主體的問題都沒解決好，其他相關的配套制度可能會出現不相對稱的問題。

（二）完善憲法監督機構是對實踐需求的響應。我國《憲法》第六十二條和第六十七條規定了全國人民代表大會及其常務委員會的職權，但是該規定也實踐中屢屢受人詬病。因為全國人大及其常委會直至今日沒有真正行使過其監督憲法實施的職能，沒有改變或者撤銷任何一個法律、法規。然而，全國人民代表大會每年才開一次會，人大代表本身的能力又足以適應憲法監督這種專業性、技術性較高工作，因而無暇顧及到憲法監督；全國人大常委會的開會頻率為沒兩個月一次，而且立法任務繁重，對憲法監督也力不從心[4]。這樣是影響我過憲法實施和憲法權威的一個比較重要的因素。

因此，在現階段，完善憲法監督制度的關鍵是要完善以全國人民代表大會及其常務委員會為根基的憲法監督機構，這或許也是十八大四中全會《決定》的目的或者初衷之一。

三、我國憲法監督機構的完善

無論是憲法監督制度還是憲法監督機構的完善，都要特別注重方法論的問題，明確目標，節省成本。因此，憲法監督機構的完善要依法進行的，都是要為憲法監督實踐服務的，都是要兼顧各個制度之間的銜接的。

（一）憲法監督機構的完善要于法有據。首先，這是“全面推進依法治國，建設社會主義法治國家”的時代要求。任何一項改革都必須符合憲法、法律的規定，否則，這項改革本身給法治帶來的傷害或許更大。其次，這也是基于法的穩定性和法的權威的考慮。全國人大及其常委會的職權由《憲法》、《立法法》和《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》等法律作了明確規定，基于法的穩定性和權威性，特別是《憲法》和憲法性法律的穩定性和權威性的考慮，不可鼓吹撇開現時的法律制度，通過修改《憲法》和憲法性法律另辟法律制度來完善。再次，這也是基于成本的考慮。在現有的法律制度下進行制度改良，應該是成本較低也較容易被公眾接受的一種方式。

（二）憲法監督機構的完善要響應實踐的需求。完善以全國人大及其常委會為根基的憲法監督機構要以本土的實際情況為根基，正如“美國憲政文化的特殊性注定了司法審查體制不可能不改頭換面，就在歐洲大陸獲得‘本土化”[5]一樣。如前所述，我國現時的全國人大及其常委會被人詬病的原因在于其沒有真正行使過《憲法》和《立法法》等法律規定的“監督憲法實施”的權力。這個是我們當前最需要改變的現狀，也是最迫切的實踐需求。至于憲法訴訟這類的違憲審查模式或許不是我們當前要推進的改革。因為從違憲審查產生的歷史淵源及其發展狀況來看，世界上大多建立違憲審查制度的國家，其憲法都可以直接適用于具體的案件，同時其違憲審查機構是獨立于立法機關的。而且，在大多國家中，法官在違憲審查機構中行使實際的違憲審查權，法官的地位特別突出。在這方面，美國的特點最為明顯。美國“最高法院的威信，主要來源于其判決書所代表的正義得到人民的支持，人民的認可是最高法院權威的最終保障”[6]。然而，我國《憲法》當前并不具有可訴性，不能適用于具體的案件之中；同時《憲法》第六十二條和第六十七條規定的全國人大及其常委會是我國行使國家立法權的機關，不享有具體審查個案的職能。因此，如何結合實踐需求，完善以全國人大及其常委會為根基的憲法監督機構是我們研究的重點，至于憲法訴訟這類違憲審查的討論或許顯得不那么迫切。

綜上，筆者認為，全國人大及其常委會的人員專業化和備案審查態度主動化是一個重點突破口。關于憲法監督態度主動化，2015年新修訂的《立法法》第五章做了一些規定，今后的研究重點是如何落實這些規定以及探討全國人大及其常委會的人員專業化的問題。

（三）憲法監督機構的完善要統籌兼顧，要有“制度群意識”[7]。本文強調以全國人大及其常委會為根基的憲法監督機構的基礎性，并非要孤立其他制度。相反，這是要突出問題的主要方面或者主要矛盾，為統籌其他制度打好基礎。如前所述，《憲法》、《立法法》和《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》等法律不僅對全國人大及其常委會的職權作了較明確規定，還對地方人大及其常委會以及其他國家機構的權力做了較明確的規定。我們在考慮對全國人大及其常委會進行完善的同時，要兼顧其他制度的協調性，比如全國人大及其常委會與地方人大及其常委會在備案審查方面的分權等。因此，要使以全國人大及其常委會為根基的憲法監督機構的完善能夠切實有效，還要注重制度之間的統籌協調。

[參考文獻]

[1]習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話[N].人民日報，2012-12-5.

[2]柳嵐生.略論憲法監督[A].社會科學，1981（3）.和崔卓蘭.西方國家違憲審查制度簡介[C].現代法學，1982（3）.

[3]焦洪昌，王放.分步驟完善我國憲法監督制度[J].國家行政學院學報，2015（2）：90.

[4]周葉中，劉鴻章.加強憲法監督 建設法治國家[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），1999（6）：29.

[5]漢斯·凱爾森著.立法的司法審查——奧地利和美國憲法的比較研究[J].張千帆譯.南京大學法律評論，2001（1）：1.

[6]胡錦光主編.外國憲法[M].北京：法律出版社，2011.75.

[7]江必新.制度現代化是全面推進依法治國的核心要求[J].紅旗文稿，2014（20）：6.