食品監管瀆職罪研究

李福強

摘要：本文對食品監管瀆職罪在司法實踐中面臨的一些認定問題進行了對比、分析，對是否構成本條犯罪，以及本罪與濫用職權、玩忽職守罪的區別進行了分析，在此罪與彼罪的認定問題上，通過與其他相關罪名的比較，對本罪的具體認定提出了解決之策。針對食品監管中存在的問題，本文試圖針對食品監管瀆職罪的完善問題提出對策，在罪名設置上，建議罪名分立，分設食品監管濫用職權罪和食品監管玩忽職守罪。另外，對“重大食品安全事故或其他嚴重后果”也要盡快在立法或司法解釋上予以明確界定。

關鍵詞：食品監管；瀆職罪；司法認定；財產刑

中圖分類號：D922.16；D924.393文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0149-02

一、食品監管瀆職罪的司法認定

對于食品監管瀆職罪的司法認定，就是要在了解其犯罪構成的基礎上，對其罪與非罪的界限、本罪與其他相關犯罪的界限以及罪數問題進行準確的區分和認定。

（一）罪與非罪的認定

對是否構成食品監管瀆職罪進行認定，就要從其犯罪構成入手，逐步分析，當符合本罪的構成要件時則可認定為本罪，否則就不構成本罪。作為瀆職罪的特殊罪名，本罪的主體也具有特殊性，主要是指負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員，認定是否構成本罪，首先就要看行為人是否是本罪的主體所包含的；本罪的主觀方面表現為過失，盡管本罪中行為人對濫用職權、玩忽職守的行為既可能出于故意也可能出于過失，但是對危害結果的發生必定要持過失的心理態度，才能構成本罪，否則則有可能構成其他犯罪；本罪的客觀方面主要包括危害行為和危害結果兩個方面，其中危害行為主要指濫用職權和玩忽職守的行為，危害結果即“發生重大食品安全事故或造成其他重大損失”，這是判斷是否構成犯罪的重要標準。關于重大食品安全事故和其他重大損失的界定，在相關司法解釋出臺前，可以參照《瀆職犯罪立案標準規定》和《國家重大食品安全事故應急預案》，只有達到了規定的程度才能構成本罪。在將濫用職權和玩忽職守并列于一罪的食品監管瀆職罪中，勢必產生一個問題：是參照以往的慣例，針對食品監管濫用職權行為和食品監管玩忽職守行為制定輕重有別的立案追訴標準，還是制定統一的立案追訴標準？筆者認為，應當制定統一的立案追訴標準。主要理由是：作為本罪法定的危害結果“發生重大食品安全事故或造成其他重大損失”包括“發生重大食品安全事故”和“造成其他重大損失”兩種情形。對于“發生重大食品安全事故”而言，只能有一個統一的認定標準，無法區分濫用職權或者玩忽職守來設定不同的認定標準。如果針對“發生重大食品安全事故”采取統一的認定標準，也就無法單獨針對“造成其他重大損失”來設定兩個不同的認定標準。

（二）與濫用職權、玩忽職守罪的區別

從犯罪構成來看，食品監管瀆職罪與濫用職權罪、玩忽職守罪在客觀要件、客體、主體上都體現了特殊和一般的關系；從法定刑設置來看，本罪的法定刑設置相對較高，有利于更好的發揮一般預防與特殊預防的作用；從罪狀描述來看，本罪包括濫用職權和玩忽職守兩種行為。在食品監管領域，濫用職權導致發生重大食品安全事故或其他嚴重后果的既可以構成本罪也可以構成濫用職權罪；因玩忽職守導致發生重大食品安全事故或其他嚴重后果的可以構成本罪又可以構成玩忽職守罪。

由上述分析可知，食品監管瀆職罪在一定條件下將會與濫用職權罪和玩忽職守罪構成法規競合的關系。如果行為人所實施的瀆職行為既符合濫用職權罪或玩忽職守罪的規定又符合食品監管瀆職罪的規定時，根據法規競合之“特別法優于一般法”的原則，作為特殊法條的食品監管瀆職罪優先適用，即對行為人應以食品監管瀆職罪論處。但是，食品監管瀆職罪要求造成重大食品安全事故或者其他嚴重后果，如果行為人的瀆職行為所造成的危害結果沒有達到本罪要求的嚴重程度，即不符合本罪的立案標準，則可考慮是否適用濫用職權罪或玩忽職守罪等其他瀆職犯罪，這是法規競合的補充處斷原則“重法優于輕法”的要求。

二、食品監管瀆職罪的完善

由于食品監管瀆職罪是新設立的罪名，不可否認，其存在一定缺陷，因此，為了進一步打擊食品監管瀆職犯罪行為，我們應該通過完善立法、出臺相關司法解釋以解決司法實務中遇到的難題。

（一）罪名分立

雖然最高法、最高檢將《刑法》第408條之一的規定解釋為食品監管瀆職罪，上述分析也一直在圍繞這一罪名進行，但是分析過程中不免發現很多地方存在較大爭議?？梢妰筛咚痉ń忉尨_定的“食品監管瀆職罪”罪名未必是科學的、合理的，因此，筆者認為應當采納“食品監管玩忽職守罪”與“食品監管濫用職權罪”的“二罪名說”，這樣才更加科學、合理。理由如下：

第一，根據本罪的主觀方面來分析。經上述分析，刑法學界對本罪的主觀方面的認定存在著較大的爭議，本文從食品監管瀆職罪這一罪名的既成事實來研究，認為其主觀方面為過失是比較合理的，但是這難以平息刑法學界對本罪主觀方面的爭論。因為學界通說認為濫用職權行為的主觀方面應該是故意，而玩忽職守行為的主觀方面才是過失，而根據刑法同質同罪、不同質則不同罪的原理來分析，主觀故意和過失是不能在同一罪名中同時存在的，從這一角度出發，只有將本罪罪名分立才能彌合司法實踐與刑法理論的縫隙。

第二，根據本罪的客觀行為來分析。本罪的客觀行為包括濫用職權與玩忽職守兩種行為，而這兩種行為在本質上是獨立的，強行以一個罪名來容納兩種行為則是不合理的。這將會產生忽視主觀惡性和刑法個別化的惡果，最終導致違背刑法罪責刑相適應的原則，破壞刑法的公平、正義理念。

第三，根據刑法的科學性和體系性來分析。遍尋刑法分則第9章瀆職罪規定的所有法定罪名，僅有食品監管瀆職罪直接以“瀆職”一詞作為具體個罪的罪名，這不利于保持刑法的體系性與科學性。因為刑法本身應該是讓普通大眾能夠容易理解的法典，這也是刑法規范的指示功能與引導功能所必需的，而罪名上的錯綜交雜會使刑法的這種功能嚴重受損，進而使刑法的體系性和科學性遭受重創。

第四，根據刑法解釋的先例來分析。之前司法解釋對同一條款同時含有濫用職權與玩忽職守行為的，一般都解釋為兩個罪名，如將《刑法》第168條第1款的規定解釋為國有公司、企業人員失職罪與國有公司企業人員濫用職權罪，將《刑法》第397條第1款的規定解釋為濫用職權罪與玩忽職守罪，但此次卻將本罪僅僅解釋為食品監管瀆職罪一個罪名，這種解釋在法理上是存在前后矛盾的，會導致司法上的不統一。[1]最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長李忠誠指出，最高人民法院、最高人民檢察院將濫用職權型和玩忽職守型食品監管瀆職行為合二為一規定為食品監管瀆職罪的原因在于：司法實踐中很難準確區分兩種行為的界限，對其主觀方面和客觀表現形式很容易產生異議。檢察院以玩忽職守罪提起公訴的案件，法院則可能會以濫用職權罪進行宣判。因此，為了更及時有效的查處食品監管領域的瀆職犯罪，避免司法機關在罪名認定上產生分歧，“兩高”將這兩種行為的瀆職犯罪合并為一個罪名。[2]那么，既然如此，97刑法為什么要把濫用職權罪從玩忽職守罪中分離出來呢，這又造成了難以解釋的矛盾。

（二）明確“重大食品安全事故或其他嚴重后果”的標準

經上述論證分析，食品監管瀆職罪為“結果犯”，法條規定要求必須造成“重大食品安全事故或其他嚴重后果”才能構成本罪。而法條對“重大食品安全事故”及“其他嚴重后果”的規定卻比較簡單、概括，并且現行法律和司法解釋也沒有給予確定的解釋和參考標準，理解起來十分含糊，這樣就造成了食品監管瀆職罪在司法實踐過程中面臨著適用難的問題。

在上述分析中，筆者指出，在相關司法解釋出臺之前，《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》（2006年7月）和國務院發布的《國家重大食品安全事故應急預案》，對司法實踐中具體認定“重大食品安全事故”或者“其他嚴重后果”無疑是一個較好的參考標準。但這只是沒有具體規定之下的權宜之計，如果長期參照其他法律、法規來認定容易產生一些弊端，比如容易導致標準不一、有失公平正義、不符罪刑法定原則等等。因此，筆者認為，應當盡快出臺相關司法解釋，排疑解惑，以求在實踐中能夠正確適用該罪名，更好的保障食品安全和人民利益。

對于“重大食品安全事故或其他嚴重后果”的界定問題，筆者認為應當充分考慮到食品安全事故的特殊性，即食品安全事故除了包括能看得見的危害結果，還包括隱性的、潛在的危害結果。因此，筆者建議可以從量的標準和質的標準兩方面對危害后果予以界定。量的標準，一般適用于確定有形的、物質性的損害結果，它指的是物質性的數量標準，具有直觀性，可以具體確定危害程度。[3]質的標準，多數適用于確定無形的、非物質性的損害后果，它不像量的標準那樣直觀、可感性強。[4]它通常表現為法律對食品監管瀆職罪的社會危害后果的規定。如一些有毒有害食品對人們造成的實際損失和潛在危害是無法估量的，因為當下可能治好因食入有害物質所引起的疾病，但對人體精神、智力以及日后可能會引發的癥狀卻是無形的、無法預知的。另外，這種非物質性的損害還包括對社會造成的影響、給國家聲譽帶來的損失等。由此，筆者認為，在界定“重大食品安全事故或其他嚴重后果”時，既要考慮量的標準也要考慮質的標準。

[注釋]

[1]郭立新，黃明儒.刑法分則典型疑難問題適用與指導[M].北京：中國法制出版社，2012：749.

[2]李忠誠.論食品監管瀆職罪[J].人民檢察，2011（15）：16.

[3]高銘暄，馬克昌.刑法學[M].北京：中國法制出版社，1999：138.

[4]高銘暄.刑法專論[M].北京：高等教育出版社，2002：174-175.