論出入境邊防檢查行政自由裁量權的規制

白海濤

（內蒙邊防總隊策克邊檢站，內蒙古 阿拉善盟750300）

出入境邊防檢查是指國家通過設在對外開放的陸路、水路和空港口岸依法對出入境人員、交通運輸工具及攜帶的物品進行檢查監督的一種行政管理活動。在進行出入境邊防檢查的過程中，由于旅客特點各異，且邊防檢查工作的情況會隨著季節、環境、國際形勢等因素發生變化，立法機關的立法思路和速度往往跟不上形勢的發展變化，因此，為了更好地實施出入境邊防檢查，國家賦予出入境邊防檢察機關在執法中的行政自由裁量權。其具體的實施主體為出入境邊防檢查機關，其中，北京、上海、廣州、深圳、天津、廈門、珠海、?？?、汕頭九個邊防檢查總站為公安體制，直屬公安部出入境管理局；其他200多個口岸的邊防檢查站為公安現役部隊，屬武警體制，行政隸屬于公安部邊防管理局，業務上受公安部出入境管理局指導。盡管兩種體制在執法主體的身份和自身特點上存在差異，但是就行政自由裁量權這一問題上并無太大區別，都依照相同的法律法規和法律精神實施行政自由裁量權。

1 出入境邊防檢查行政自由裁量權概述

自警察出現以來就存在自由裁量權的說法。出入境邊防檢查警察也不例外，具體到出入境邊防檢查工作的自由裁量權，就是指在《出境入境管理法》等相關法律、法規對邊防檢查主體的行政行為的范圍、方式、手段、內容未作明確具體規定的前提下，基于法律、法規的明確授權或默許，邊防檢查主體根據自身對法律、法規的理解，依據立法目的和公正合理原則，自行判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權力。簡單講，就是邊防檢查主體對于法律未明確規定的情形依據邊防檢查的原則靈活處置的權力。

具體而言，出入境邊防檢查的自由裁量權在如下幾種情況下行使：第一，出境入境管理法等相關邊檢行政法律法規未予規定的，在憲法等基本法律及邊防檢查工作基本原則的指導下，邊防檢查主體采取相應措施；第二，出境入境管理法等相關邊檢行政法律法規未予明確規定或標準相對模糊時，邊防檢查主體根據現地實際靈活處置；第三，出境入境管理法等相關邊檢行政法律法規規定多種處置方式或彈性處置區間時，根據實際情形和效果最佳的原則，邊防檢查主體選擇最佳的處置方式予以處置。

2 出入境邊防檢查自由裁量權在執行中存在的問題

目前，出入境邊防檢查部門在行使自由裁量權時，還存在如下幾點問題：

2.1 相關的行政法律和法規有待完善

盡管《出境入境管理法》已于2012年6月30日通過，7月1日起正式施行，但由于其配套的實施細則及相關法律法規尚未完全更新完畢，在實施過程中尚存在法律體系透明度不夠，內部文件法律約束性受到多方質疑，且不同時期、不同部門的法律法規之間存在交叉、抵觸甚至矛盾的地方，這些都導致邊防檢查的法律法規中存在滯后性。此外，實際執法中還存在同一類型案件在不同的法律中表現出的罰款額度和拘留期限有所不同，導致邊檢機關抉擇時無所適從、左右為難，不知道以哪個法律條文為主。

2.2 執法主體濫用自由裁量權

由于執法主體在自身素質、工作地域等方面存在差異，在法律未予嚴格規定處罰方式、處罰程度等具體措施時，個別執法主體往往將自由裁量權作為自身執法工作的權力予以濫用，導致不同人員在不同的時期和不同口岸執法標準不一，存在重過輕罰、輕過免罰或應罰行為協商處理等不當現象，給出入境邊防檢查工作帶來了負面影響。同時，這種法律上的空當也給腐敗留下了滋生的空間和土壤，個別執法人員利用法律的不完備性，在罰款時公私不分甚至公飽私囊，給邊防檢查機關的職業聲譽帶來惡劣影響。

2.3 執法主體不行使或疏忽行使自由裁量權，主要包括兩種情形

第一，邊防檢查主體在實施檢查過程中，由于對法律規范理解錯誤或故意扭曲，對于理應使用自由裁量權的情形不行使或疏于行使行政處罰權；第二，邊防檢查主體盡管行使了自由裁量權，但其做法有違于相關的邊防檢查法律法規精神，未經過審慎考慮和理性思考來權衡，僅憑主觀臆斷便作出判斷和選擇，違背了法律公正和道德正義。

3 出入境邊防檢查自由裁量權的規制

基于上述現象，筆者認為，出入境邊防檢查自由裁量權的行使必須輔以配套措施來正確引導和規制，主要應當從如下幾個方面入手：

3.1 加強各邊防檢查站的定期交流和培訓，提高一線檢查員素質

第一，要牢固樹立檢查員的秉公執法、執政為民的執法理念，堅持凡事從群眾角度出發，以人為本，堅持把保證執法的順暢性和保障出入境人員合法權利作為執法行為的指導原則和行為準則；第二，要加強對檢查員的培訓力度，對于新文件精神、新形勢變化以及其他邊防檢查站的先進執法理念和成功戰例進行及時推廣和系統學習；第三，加強現役站和九總站間的交流學習，雙方取長補短，相互補充提高；第四，將培訓、交流和業務考核作為干部晉職晉銜的重要依據，提高廣大干部在思想上的認識和重視。

3.2 加強相關法律的出臺和完善，形成有法可依、有據可參的邊檢法律體系

第一，要進一步完善出入境邊防檢查法律體系，從源頭上對自由裁量權進行明確和規范；第二，要形成有指導價值的范例體系，形成規范性的戰例和案例集，參考西方的范例法典，制定邊檢站內部通行的執法標準和參照；第三，要明確有效控制自由裁量權的標準，即自由裁量權既要符合法律授權的標準不可跨越，又要合乎情理不可過分；第四，要加強自由裁量權相關規章制度的公開性，建立陽光工作機制，讓群眾全面準確掌握執法行為的要求，正確維護自身合法權利。

3.3 加強行政法治監督

第一，加強司法監督，通過司法權力對出入境邊防檢查機關的執法行為進行約束和規制，由人民法院等司法機關依法通過行政審判權對濫用或錯用自由裁量權的行為進行撤銷、變更和追究；第二，明確行政執法責任機制，獎懲分明、獎優罰劣，著力強化領導的責任意識和執法人員守法觀念；第三，建立高效的行政督察通報機制，防止權力濫用；第四，充分發揮行政復議制度的作用，通過行政復議約束執法主體的權力和行為。

3.4 發揮群眾的主觀能動性，用權利制約權力

第一，絕對的權力會造成絕對的腐敗，而制約權力的最大法寶就是群眾的監督，因此，應當將邊檢執法的依據、內容、程序、時限、相關的權力和義務及時向群眾公開；第二，舉辦邊檢開放日，邀請出入境旅客到邊防檢查一線，面對面地向邊防檢查機關提意見、找毛病，讓群眾全面客觀了解出入境邊防檢查工作；第三，加強信訪渠道和投訴機制，給群眾提供發表看法、提出見解的途徑和渠道。第四，落實聽證制度，邀請利益攸關方對相關情況進行充分討論，對群眾的知情權、參政權予以充分尊重。

隨著各口岸出入境違法違規案件發案率的逐年上升，作為口岸出入境執法單位的邊防檢查機關行使自由裁量權的機率必將逐年遞增，能否正確、合理地行使自由裁量權，在執法過程中有法可依、有法必依，已經成為檢驗出入境邊防檢查機關執法水平和服務效能的重要依據。尤其是在各級人員都在強調提高邊檢機關服務水平的今天，更應當對執法行為進行規范，將嚴格執法與熱情服務有機結合，確保邊防檢查人員能夠正確履行法律法規賦予的職責任務，全面高效地推進執法規范化建設。