基于指標體系的低碳試點城市評價

丁丁蔡蒙等

摘要我國已開展了兩批低碳試點省區和試點城市工作，在不同發展階段、具有不同資源稟賦和發展基礎的地區，進行自下而上的低碳發展探索?？茖W、綜合、權威、系統的指標體系有利于定量衡量城市的低碳發展現狀，分析其發展特點，有助于有針對性地提出城市低碳發展的模式與實現途徑。目前國內外主要機構和智庫建立了諸多涉及到城市低碳發展相關的指標體系，尚沒有能夠直接用來科學權威、全面客觀地對低碳試點城市的發展狀況和發展模式進行定量評估的指標體系及相應數據。本文依據科學性、代表性、可操作性和普適性原則，建立起一套低碳城市指標體系，共選擇10個指標，以分析城市低碳發展的現狀與趨勢、城市特點和低碳發展目標。本研究以36個低碳試點城市為例，基于經濟和碳排放的核心指標進行聚類分析，將36個低碳試點城市劃分為領先型、發展型、后發型和探索型四類，在廣泛收集數據的基礎上對低碳試點城市進行分類評估，并基于指標體系，分析了四類城市的特點、發展趨勢，分別提出四類城市未來低碳發展的需求，從而提出差異化的低碳發展模式與發展途徑。最后，研究提出全國分區域實現低碳發展的路線圖。研究可為提出全國性的低碳發展政策指導、深化試點城市的低碳發展和實施相關的政策措施提供參考。

關鍵詞低碳城市；指標體系；低碳試點；低碳發展；排放峰值

中圖分類號X22文獻標識碼A

文章編號1002-2104（2015）10-0001-10

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.001

城市是人類社會經濟活動、生產生活的核心地帶與主要聚集地，城市所產生的與能源相關的二氧化碳排放量占全球總排放量的71%-76%之多，是溫室氣體排放的主體?，F階段，我國處于快速城鎮化階段，正在進入以提升質量為主的發展轉型期，面臨著人口眾多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉和區域發展不均的現狀。城市低碳發展的主要功能和作用體現在：減少碳排放和降低能耗的同時，使城市的發展更加集約緊湊，減少資源要素的投入，盡快實現峰值，最終實現經濟社會發展與能源、二氧化碳脫鉤。因此，實現城市的低碳發展，建立以低碳為特征的工業、能源、建筑、交通等產業體系和消費模式，是加快轉變經濟增長方式、促進城市健康有序發展的重要途徑。

我國地域遼闊，區域間經濟發展水平存在一定差異。身處不同發展階段、具有不同資源稟賦和發展基礎的地區，不可能經歷相同的低碳發展模式，也無法通過相同的途徑實現低碳發展。低碳試點工作則是各地區自發的、對多個類型地區的低碳發展模式和實現途徑的探索，旨在由低碳試點地區根據自身特點，自主開展工作；再由中央政府梳理總結低碳試點地區的低碳發展經驗和存在的挑戰，并向全國推廣。

本研究構建了低碳城市評價指標體系，旨在全面、客觀反映城市的社會經濟發展現狀、排放現狀和地區特點。研究對兩批36個試點城市應用該指標體系進行評估，針對各類城市提出低碳發展模式的建議，引導城市因地制宜地樹立低碳發展的思想觀念，并結合全國的排放峰值目標，提出全國分城市類型，逐步實現低碳發展的路線圖。

1低碳試點城市現狀

我國已有多個城市自發開展了低碳發展的實踐與探索。2010年7月19日，國家發展改革委下發通知，確定在廣東省、遼寧省等五省和天津市、重慶市等八市開展第一批低碳試點工作；2012年11月29日，國家發展改革委再次確定在北京市、上海市等29個省市開展第二批國家低碳省區和低碳城市試點（以下簡稱低碳試點地區）工作。兩批國家低碳試點地區共包括6個省份、36個城市。

2010年，低碳試點地區的GDP總量占全國GDP總量的57%，人口占全國人口總數的42%，能源消費占全國能源消費總量的58%，基于化石能源消費的二氧化碳排放占全國排放總量的56%[1]。從地域分布看，低碳試點地區涵蓋了我國華北、華東、華南等三個經濟發達地區、處于經濟快速增長時期的西南地區，以及經濟欠發達的中西部地區和東北老工業區，基本上包括了我國不同發展階段和特點的地區（見表1）。

低碳試點地區的低碳發展現狀包括低碳發展水平、低碳發展模式的建立、發展目標的制定、體制機制的創新，以及配套政策的頒布等。研究和評估低碳試點地區的低碳發展現狀，需充分考慮其特點，并運用科學的分析工具予以深入分析。通過建立低碳城市指標體系，定量衡量城市的低碳發展現狀，分析其發展特點，有助于有針對性地提出城市低碳發展的模式與實現途徑。

2低碳城市相關指標體系綜述

低碳城市的內涵豐富而復雜，目前較難找到公認的絕

對標準。國際上對于低碳城市評價指標的篩選尚處于研究探討階段，無統一界定。

本文整理了由國際機構制定的、具有較大影響力的幾種與低碳城市相關的指標體系（見表2）。由于國際上針對社區或城市的可持續評價體系一般立足于本國國情，因而在支撐我國低碳城市指標體系的研究借鑒上，必然存在一定的局限性，對于表2所列指標體系的定量和定性指標絕不能照搬照抄。一方面是由于其考慮因素的簡單化使量化指標和定性指標較模糊；另一方面，由于各國的評價體系信息化程度不同，指標的建立標準、依據不統一，評價指標移植性、擴展性不強，因此不具有普適性，難以在世界范圍內應用。

在研究設立低碳城市指標體系之前，我國有關部委已經設立了諸如生態城市、生態文明建設試點示范區指標等一系列低碳城市相關的指標體系（見表3），但在低碳城市領域尚未發布權威的標準或指南。

我國具備較大影響力的研究機構也對低碳城市評價指標體系進行了有益探索。此外，還有不少學者建立起種類多樣的低碳城市評價指標體系并進行了案例研究，部分研究還基于研究建立的指標體系對多個城市進行了評價、比較和排序（見表4）。

從現有的低碳城市相關指標體系來看，大多數指標體系的評價指標選取涉及了城市低碳發展的相關領域，其中經濟系統、社會系統、環境系統、科技系統和政策系統出現的頻率較高。內涵上，經濟系統能夠反映產業結構的優化

程度和經濟效益提升情況；社會系統主要反映人民生活質

量的提高；環境系統主要反映城市整體的碳匯能力和城市生態環境的改善；科技系統主要反映資源循環利用效率的提高、溫室氣體排放強度和能源消耗污染物排放的下降；

然而，目前尚沒有能夠直接用來科學權威、全面客觀地對低碳試點城市的發展狀況和發展模式進行定量評估的指標體系及相應數據，需要依據科學性（即充分反映城市建設中“低碳”的本質內涵）、代表性（即充分體現低碳城市建設的最關鍵要素）、可操作性（即相關數據容易獲取，數據質量高）和普適性（即適用于不同城市類型）原則，建立起一套低碳城市指標體系，在廣泛收集數據的基礎上對低碳試點城市進行分類評估，指導低碳城市的建設與發展。

3低碳城市評價指標體系構建

評價低碳城市的低碳發展現狀，可以通過以下三個步驟來實現：第一，構建指標體系，并以此對城市進行分類；第二，對各類別城市的低碳發展現狀和變化情況進行評估，分析各類別城市的特點，包括其當前的首要任務、面臨的主要挑戰等；第三，提出各類別城市的低碳發展模式，及其實現低碳發展的可能途徑。

基于上述研究目的和原則，本文構建了如圖1的低碳城市評價指標體系框架。具體包括碳排放相關指標、社會經濟指標和排放目標等三種類型的10個具體指標，既能夠評估城市的碳排放現狀與趨勢、反映城市特點，也能夠反映城市未來的低碳發展方向。

4基于指標的城市分類

衡量城市低碳發展現狀的核心指標主要包括人均GDP水平和人均碳排放水平兩個。人均GDP可以用來定量“發展”，是衡量地區經濟發展狀況和人民生活水平的指標；人均碳排放水平能夠反映某一地區的“低碳”狀況。本文依據這兩項指標對我國低碳試點城市進行了低碳發展現狀的分類。如圖2所示，2010年全國人均GDP為299萬元/人，人均碳排放5.48 tCO2/人[12]。我國36個低碳試點城市的經濟發展水平和碳排放水平各異。部分低碳試點城市，如大部分東部沿海城市，人均GDP和碳排放水平均高于全國平均水平，而一些處于快速城鎮化過程中的中西部低碳試點城市仍然面臨著經濟發展的迫切需求，人均GDP和碳排放均低于全國平均水平[1]。

根據全國和低碳試點城市的人均碳排放和人均GDP這兩項指標，可以將我國36個低碳試點城市分為領先型、發展型、后發型和探索型等四類。根據聯合國的劃分標準，人均GDP超過8 000美元即為中上等收入國家和地區。因此，本文將人均GDP超過8 000美元的城市歸類為“領先型地區”，人均GDP超過全國平均水平但低于8 000美元的城市歸類為“發展型地區”，人均GDP低于全國平均水平而碳排放則高于全國平均水平的城市為“后發型地區”，人均GDP和人均碳排放水平均低于全國平均水平的城市為“探索型地區”，如表5所示。

分類后的低碳試點城市呈現較為明顯的地域分布特點。除武漢外，屬于領先型地區的低碳試點城市均分布在東部沿海地區；屬于發展型地區的低碳試點城市大部分位于秦嶺淮河一線以北（13個城市中的10個）；屬于后發型和探索型地區的低碳試點城市處于中部和西部，且大部分分布在秦嶺淮河以南（11個城市中的9個），部分城市具有很好的自然資源稟賦。

5對低碳試點城市的分類分析

根據上述低碳城市評價指標體系和分類結果，本文對低碳試點城市的低碳發展現狀、城市特征和未來發展方向進行分析評估，歸納各類地區的特點與發展水平，并以此為基礎，提出低碳發展路徑。各低碳試點城市的經濟社會發展基礎數據見表6- 8，碳排放相關的數據比較見圖3[1]。

5.1領先型地區特點和低碳發展路徑

除武漢市外，領先型低碳試點城市全部位于東部沿海地區。比較圖4所示的定量指標，領先型低碳試點城市具備以下特點：

（1）人口眾多。屬于領先型地區的低碳試點城市的平均人口數量為1 069萬，大大超過低碳試點城市的平均人口數量（約為722萬）。具體來看，一半屬于領先型地區的低碳試點城市是人口數量超過1 000萬的超大城市，包括深圳市、蘇州市、廣州市、北京市、上海市和天津市；1/3是人口數量超過500萬的特大城市，包括青島市、杭州市、寧波市和武漢市；余下的鎮江和廈門等兩個城市，人口數量也在300萬以上。

（2）城鎮化率遠高于其他類型地區。大部分領先型低碳試點城市的城鎮化率超過70%，深圳市則達到了100%。12個領先型低碳試點城市的平均城鎮化率為75%，遠高于所有低碳試點城市的平均值（約為60%）。目前，我國提出嚴格控制特大城市人口規模，因此，未來領先型低碳試點城市的城市規模擴大速率將會放緩。該類型地區的城鎮化率較高，說明其已經進入城鎮化中后期，城市基礎設施建設已接近完成。

（3）第三產業比重略高于其他類型。除蘇州市、寧波市和鎮江市外，領先型低碳試點城市的第三產業比重均高于全國平均值，多數已進入后工業化階段。

（4）萬元GDP碳排放水平低。由于經濟發達、技術先進、第三產業比重高，領先型低碳試點城市的經濟效率明顯高于其他類型地區，12個低碳試點城市平均萬元GDP碳排放量是全國平均水平的77%，發展型低碳試點城市平均水平的50%。

（5）部分低碳試點城市的排放已達平臺或進入下降區間。與2010年相比，北京市和上海市2012年的人均排放都出現了下降，廣州市的人均排放停止了增長。而從排放總量看，北京已經進入下降區間。

領先型地區囊括了我國經濟最為發達的地區，這也將是我國率先完成城鎮化和工業化的地區，因此，應在我國2030年左右實現排放峰值目標中做出更大貢獻，為其他地區由于經濟發展所導致的碳排放增長留出更多空間。因此，這一類型地區應當第一批達到碳排放峰值。此外，領先型低碳試點城市大多位于東部沿海地區，也是近年來我國霧霾影響的“重災區”，而該地區人民已經大多過上小康生活，相對而言，對環境質量的追求高于其他地區。由于溫室氣體排放在很大程度上與環境污染物同根同源，因此，盡快實現環境治理、改善大氣質量，既是人民群眾的現實需要，也是該類型地區實現低碳發展的迫切需求。

從排放看，該類型地區的工業碳排放已經達到峰值，伴隨其未來人民生活水平的繼續提高，導致的交通、建筑和生活碳排放的持續增長，將成為領先型地區排放增長的最主要驅動因素。以北京市為例[13]，2000-2012年間，第一產業的能源消費比重均不超過2%；第二產業的能耗水平變化不大，從2004年的2 477萬 tce增長到2007年的2 621萬 tce時達到峰值，2012年則下降到2 150萬 tce；而同期第三產業和生活能耗（主要是建筑和交通能耗）則從2 366萬tce增長到4 589萬tce，增長了將近一倍，占總能耗的比重也從48%上升到67%，占據了當前能源消費的絕大部分。由此可見，領先型地區的低碳發展面臨的最大挑戰是建筑和交通用能增加帶來的碳排放的迅速增長。

因此，領先型地區在排放目標方面應著重關注排放總量，重點控制交通、建筑和生活領域排放的過快增長。低碳發展途徑當著力于合理的城市規劃與基礎設施建設，倡導形成低碳生活方式和消費模式，提高建筑與交通能效，在用能上提高清潔能源利用率?？苫谔寂欧诺慕^對量、建筑和交通排放相關的指標對此類地區進行評估，衡量其低碳發展狀況。領先型地區的具體評價指標詳見表9。

5.2發展型地區的特點和低碳發展路徑

發展型低碳試點城市主要分布在我國的北方地區（東北、西北和華北地區）。比較圖4所示的定量指標，發展型低碳試點城市具備以下特點：

（1）發展型低碳試點城市的人均GDP在4 000-8 000美元之間，經濟發展仍是當前的重要目標，經濟發展模式各異。其中，吉林市、金昌市、石家莊市、濟源市、烏魯木齊市和晉城市是重工業、老工業和能源基地，淮安市和溫州市是農業和輕工業較為發達的城市，昆明市和秦皇島市則是以旅游業為主導的城市。

（2）大部分發展型低碳試點城市的城鎮化率在50%上下，總體處于快速城鎮化過程中。隨著未來城鎮化率的進一步提高，還將帶來大量的城鎮基礎設施建設。

（3）第三產業比重低。除烏魯木齊市、昆明市和溫州市外，發展型低碳試點城市的第三產業比重普遍低于全國平均水平（2010年全國第三產業比重約為43%），而濟源市（第三產業比重約為19.7%）、金昌市（第三產業比重約為14.8%）和延安市（第三產業比重約為20.2%）更是以第二產業為主導產業的城市。

（4）萬元GDP排放高。發展型低碳試點城市的萬元GDP碳排放水平是四種類型地區中最高的，除南昌市、延安市和溫州市外，其他城市的萬元GDP碳排放均高于全國平均水平。烏魯木齊市（2010年萬元GDP碳排放約為4.66 tCO2/萬元）和濟源市（2010年萬元GDP碳排放約為4.53 tCO2/萬元）的萬元GDP碳排放水平最高，達到全國平均水平的2.5倍。

（5）人均碳排放和萬元GDP碳排放仍處在上升區間。從2012和2010年數據比較來看，發展型低碳試點城市的人均碳排放呈現出明顯增長，而萬元GDP碳排放僅略有下降，下降幅度落后于全國平均水平。

對屬于該類型的低碳試點城市來說，經濟發展仍為當前要務。同時，排放強度和人均排放均較高，又亟需通過轉型實現低碳發展，尋求經濟持續發展與控制排放的平衡。該類型地區處于快速工業化、城鎮化過程中，人均生活消費排放相對較低，工業、建筑和交通排放均呈較快增長趨勢，為碳排放的控制工作帶來較大壓力。部分發展型地區的工業結構以高耗能、高排放產業為主導，工業部門排放強度降低的難度大。

發展型地區應注重自身特點，尋求低碳發展路徑。重工業、能源工業發達的城市，應重點關注產業布局調整，減緩新增重工業產能，實現現有產業的升級改造，同時調整能源結構，實現經濟低碳轉型。城鎮化過程堅持以低碳為特征，抓好城市規劃和功能區劃布局，做好低碳交通基礎設施建設，建設節能低碳建筑；在提升人民生活水平的同時，引導促進低碳生活方式和消費模式的形成。

針對發展型地區，應進行排放強度和排放總量的雙重約束，并兼顧工業、建筑和交通排放相關的指標評估其低碳發展情況。發展型地區的具體評價指標詳見表9。

5.3后發型地區的特點和低碳發展路徑

后發型低碳試點城市大多位于華南中部和我國西部地區，比較圖4的定量指標，后發型低碳試點城市具備以下特點：

（1）萬元GDP排放高。2010年，后發型低碳試點城市的萬元GDP排放平均值為2.60 tCO2/萬元，約比全國平均值高18%。當前，我國后發型低碳試點城市正處在工業化進程中，且發展模式相對粗放。其中2013年，池州市和遵義市的第三產業比重分別均比2010年有所下降。

（2）城鎮化率低于全國平均水平。后發型低碳試點城市的平均城鎮化率低于全國平均水平。當前，該類型地區正面臨著經濟發展的迫切需求，并處于快速城鎮化過程中，由此帶來的大量基礎設施建設會形成較高的潛在排放。

后發型低碳試點城市位于我國的中西部地區。中西部地區的環境容量遠低于東部沿海地區。特別是，西北部地區嚴重缺水，水資源的短缺已經成為制約西北經濟發展的瓶頸，且一旦污染，污水治理難度較大。因此，該類型地區在工業化和城鎮化過程中受到的環境、能源和資源約束

更強。城市規模和空間布局將對城市居民日常工作與休

閑的通勤距離和能耗起到決定性作用，因此該類型地區的城鎮化模式將直接影響其未來的交通排放情況。

如何實現跨越式發展是后發型地區低碳發展面臨的主要挑戰。與領先型和發展型地區不同，后發型地區需要更加注重能效，發揮后發優勢，走新型工業化道路，以低碳理念進行城鄉建設，避免在承接產業轉移過程中出現“先污染再治理”現象。

未來城鎮化和工業化道路帶來的城市形態、產業布局的變化是后發型地區需要關注的焦點。排放控制方面，后發型地區應著力于降低排放強度，同時盡量避免排放總量

的快速增長。后發型地區的具體評價指標詳見表9。

5.4探索型地區的特點和低碳發展路徑

比較圖4的定量指標，可發現探索型低碳試點城市具備以下特點：

（1）城鎮化率低。除淮安市和南平市，其他探索型低碳試點城市的城鎮化率均低于全國平均水平。探索型低碳試點城市尚處于城鎮化中前期，城鎮格局尚未完成，仍有大量城市基礎設施建設尚未完成。

（2）第三產業比重低。探索型低碳試點城市尚處于工業化的中前期，其第三產業比重全部低于40%，低于全國平均水平（43.2%）。

（3）除贛州市外，探索型低碳試點城市的能源結構僅處在低碳試點地區的中游水平。雖然探索型低碳試點城市的經濟發展水平普遍滯后，但卻并不具備顯著的能源結構優勢，這也是未來發展過程中面臨的挑戰之一。

（4）人均碳排放水平較低，但呈顯著增長趨勢。2010-2012年間，探索型低碳試點地區人均碳排放量的增長較為明顯。隨著經濟增長和工業化、城鎮化進程的不斷推進，該類型地區的人均碳排放量還將進一步增長。

當前，探索型低碳試點城市的人均碳排放水平較低，這與其當前經濟發展水平和產業結構有關。探索型低碳試點城市大多資源稟賦好，具有良好的生態環境和生態資源，如大興安嶺地區、桂林市、南平市、廣元市等。

該類型地區處于經濟加速發展階段，工業化、城鎮化進程的不斷加快和居民消費水平的逐步提高，都決定了能源消費需求和碳排放總量將呈上升趨勢。然而，探索型低碳試點城市正處在城市布局構建過程中，發展模式尚未固化。與后發型地區類似，城鎮化模式將直接影響探索型地區未來的交通排放。此外，探索型地區的產業格局尚未成熟，在探索低碳發展模式時，應當結合當地資源稟賦，發揮自然資源優勢，大力發展旅游、生態農業、綠色食品等相關產業，切勿盲目追求GDP的增長而承接東部、中部轉移的高排放、高污染產業。探索型地區可適當減緩經濟發展速度，發展要重民生，保護原有的生活方式，維持地方特色，建設社會主義新農村。

探索型地區控制當前碳排放量的壓力不大，因此應重點關注未來城鎮化和工業化進程帶來的城市形態和產業布局的轉變，以及能源體系的建設。探索型地區的具體評價指標詳見表9。

6基于本研究的全國低碳發展路線圖

根據自身國情、發展階段、可持續發展戰略和國際責任擔當，我國確定了到2030年的自主行動目標： 2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰；單位GDP CO2排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。據測算，屆時我國化石能源消費的CO2

排放峰值應控制在110-120億t，人均CO2排放不超過8 t/人，低于日本、歐盟的峰值年份人均碳排放水平（約95 t/人）。當前，我國已經步入工業化后期[14]，正位于城鎮化率30%-70%的快速發展區間，城市人口與規模仍有較大的增長潛力，可以預見的是，未來我國城鎮化水平和質量的穩步提升還將導致CO2排放的進一步增長?？紤]到不同地區的排放水平存在差異，屆時我國各地區的人均碳排放量應在7-14 tCO2/人的區間內。

目前，我國已有30個低碳試點城市提出了排放峰值目標年份。在已經提出峰值目標年份的低碳試點城市當中，領先型低碳試點城市均在2020年之前（含）達到排放峰值，其他類型的低碳試點城市則分別根據自身特點，提出了相對較晚的峰值目標年份。

本文綜合全國和低碳試點地區的排放現狀與峰值目標情況，充分結合不同類型城市的經濟發展階段與發展需求，提出我國不同類型地區的中長期（2015-2020年；2020-2030年）排放路線建議：

（1）領先型地區。人均GDP持續增長，人均碳排放量增速放緩或基本停止上升，在2020年前后實現碳排放峰值，經過一段時期的排放平臺期，到2030年左右實現人均碳排放量的下降，達到人均碳排放8 tCO2/人以下；

（2）發展型地區。當前人均碳排放水平較高，大多數發展型低碳試點城市人均碳排放量已超過9 tCO2/人，未來應避免人均碳排放量和排放總量的過快增長。當前，發展型地區應著力控制碳排放增速，2025年前后達到相對較高的碳排放峰值，2030年前后將人均碳排放量控制在7 tCO2-14 tCO2區間；

（3）探索型和后發型地區。當前的人均碳排放水平在3 tCO2-7 tCO2/人之間，應允許其排放量伴隨GDP的增加有一定的增長空間，并于2030年前后實現相對較低的碳排放峰值，并將峰值年份的人均排放水平控制在9 tCO2/人左右。

（編輯：劉照勝）

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