依法行政迫切需要醫治基層政府的“權力依賴癥”

孫貴寶

市、縣政府是我國政權體系的基礎，處在黨政工作的第一線，是黨和國家路線、方針、政策的直接執行者，與群眾聯系最為緊密。其所面臨的工作頭緒多、事情雜、任務重，面對著最為現實復雜的矛盾沖突和問題交織，其社會管理職能在各級黨政職能體系中占有非常重要的比重。目前，市、縣政府還沒有完全履行法律賦予其社會管理的職責任務，還不能完全適應社會經濟發展的需要，存在諸多問題與不足。

近年來，一些重特大安全生產事故頻發，食品、藥品安全隱患突出，亂占耕地、破壞資源、污染環境現象屢禁不止的地方，市、縣政府及其職能部門有的在其中扮演了不光彩的角色；在土地征用、房屋拆遷、企業改制等過程中，一些市、縣政府利用職權，頻頻以損害群眾利益為代價；一些市、縣政府及其部門制定、發布的規范性文件違反法律法規，行政決策“拍腦袋”，個人說了算；一些市、縣政府搞政績工程、形象工程，鋪張浪費、勞民傷財問題突出；一些市、縣政府，把依法行政與發展經濟對立起來，一談經濟發展，就不顧法律約束、擅闖法律“禁區”……一些地方黑惡勢力的嚴重違法犯罪行為背后，往往有市、縣政府權力人物為其“撐傘”；一些市、縣行政部門人員習慣凌駕于法律之上耍權威，考慮問題總是以行政首長的是非、好惡為是非、好惡，遵循的往往不是法律的底線，而是現實權力的要求，將首長的面子、尊嚴放到法律精神和法律規范之上，濫用公權力、不少基層政府官員做事情習慣靠行政權力強推，用權力擺平。與此同時，一些市、縣政府對應該履行的社會管理和公共服務，卻懈怠、不作為。

市、縣基層政府錯位、越位、缺位行為的多發，交織著權力腐敗、長官意志、特權思想、素質低下、監督缺失等問題，使市、縣黨政部門成為依法行政的薄弱區。種種惡性事件的發生，無不反映依法行政缺失在基層，難點在基層，重心也在基層。

市、縣政權行政慣性和權力依賴癥等問題長期存在的原因主要有：

1.基層政府承擔太多的責任和壓力。在國家政策制度不斷下傳的過程中，剛性的約束力在不斷減弱，而軟性的激勵在不斷上升?；鶎痈刹繛榱死椖?、爭資金，往往把關注的重點聚焦在“要達到什么”，而忽略了“不能做什么”。為了達到“數字”和指標，不惜弄虛作假，甚至無所不用其極，強力推進。

2.“上級倒逼”是導致基層政府違法行政的另一個重要因素。上級政府用行政命令的方式，迫使基層政府限期完成某項任務，以“下指標、壓任務”的方式推進，如果到期完不成任務，基層干部在考核、提拔任用上會受到影響。往往“領導行政命令是工作的動力，而法律法規卻成了干事的阻力”?，F實的環境讓基層公務人員“不管用什么方式，擺平就是水平”。

3.一些基層公務人員依法辦事的意識淡薄，缺乏法治思維。行政慣性思維像是一層硬殼，頑固地包裹著舊觀念，愚昧地拒絕著新思想。自我約束、做有限政府僅停留在口頭表達上，縣官想問題、辦事情不習慣問一問法律法規是怎么規定的，更熱衷于享受“我說了算”。在傳統的熟人社會、人情社會背景下，不管是干部還是群眾，法治觀念、法治素養明顯不足。盛行著按情感不按規則、按關系不按法律、按上級指示不按法律辦事的思維。

4.立法真空使基層政權在實際工作中無法可依卻要沖鋒陷陣。隨著經濟社會的發展，一些迫切需要的法規、規章還沒有出臺，特別是社會發展領域的立法相對滯后，加上一些已出臺的法規、規章針對性和操作性不強，大大加劇了基層政府的管理難度。一些部門法交叉沖突，部門立法，從部門職能角度考慮較多，缺乏有效協調銜接。一些部門、一些地方簡單地認為簡政放權就是一放了之，導致一些權力下放了，監管沒跟上；或者權力下移了，下面沒很好接住，出現監管真空。有的地方片面理解行政權力調整事項，盲目取消或變更法律法規賦予的審批事項；有的部門不顧基層實際，一股腦地將管理難度大、責任重的事項下放給不具備監管能力的基層單位，造成基層負荷加重、運轉失靈。

5.對基層政權監督機制缺失?；鶎颖O督主體缺失、監督動力不足、監督力量薄弱、監督合力不強。

習近平總書記在現行憲法公布施行30周年大會上提出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式”，中共十八屆三中全會也提出“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”，中共十八屆四中全會更是把全面推進依法治國作為主題。

隨著依法治國方略的全面推進，市、縣基層政府面臨嚴峻考驗。依法治國10年來的經驗告訴我們，縣域法治是整個法治建設最重要的一環。市、縣政府依法行政水平決定了我國政府法治建設進程的快慢。

“法令行，則國治國興；法令弛，則國亂國衰”?！翱たh治，天下安”。依法治國最大的阻力，是基層的行政慣性思維和權力依賴癥！依法行政迫切需要醫治基層政府的“權力依賴癥”。

1.盡快改變現行的政績觀，將法治水平作為重要指標納入政績考核體系。法治實行得好壞，是判斷一個地區經濟發展水平、制度文明、政治文明、社會進步的標尺。政績考核要考察經濟指標，還要考察人文指標、社會指標、環境指標和法治指標。要將是否依法決策、是否依法管理、是否依法辦事，作為考核市、縣政府依法行政的重要指標，并與獎勵懲處、晉職晉級和提拔任用掛鉤。

2.醫治“權力依賴癥”，必須健全法律，確保權力運行“有法可依”。只有健全制度的籠子，樹立依法行政的思維觀念，才能避免權力的爪子隨意伸出來傷人。要全面建立“權力清單”，明確各種權力運用的范圍和程序，使權力的運用永遠處于法律的閉合鏈條內，以法律作為基層權力運行的“把手”，劃出紅線，掌控方向，防止基層“權力依賴癥”的產生和惡化。讓基層領導行使權力“有法可依”，減少被“上級倒逼”的無奈和“權力出軌”的危險。

3.醫治“權力依賴癥”，需要加大吏治整頓力度，關鍵在于抓住市、縣少數領導干部?！皣√?，時之盛衰，察其任臣而已”。領導干部是全面依法治國的關鍵，全面推進依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，全面提升基層領導和干部的法治素養是當務之急。只有主要領導干部牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執行法律，才能使極少數干部隊伍內的“迷途之羊、害群之馬”有所忌憚，不敢越危害法治的雷池一步。要嚴厲追究違法責任，使政府官員的行為受到嚴格的約束，用法律的“強風”吹散基層權力濫用的“陰霾”，才能遏制違法行政的沖動。要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。

4.加強對市、縣政府權力的監管和制約。要從廉政風險程度高的關鍵崗位和重點環節入手，健全相應的法律制約機制和有效的監督機制，形成權力的鏈式制衡，避免形成監督與被監督的“權力聯盟”。完善權力運行機制，采取權力監控、陽光曬權等方式，讓法律細則滲入到權力制約的方方面面。建立完善群眾參與行政決策的機制，讓群眾通過對行政決策施加影響、對行政過程進行監督、對政府績效進行評價，實現對行政權力的終極監督。

5.加大對法律政策實施的督查力度。古人日：“道雖邇，不行不至；事雖小，不為不成?！睘檎F在行，關鍵在落實。約束政府不是不讓政府做事，而是讓政府知道應該采取什么樣的方式做事，明確什么該做什么不該做，用什么方式來做，防止政府對各項活動的任意干預，使政府的行為具有確定性和可預見性。落實法律和政策，不能在層層表態、層層開會、層層造聲勢上做文章，而要在層層抓落實、層層抓解決問題上下功夫。簡政放權要明確“放”與“管”的邊界，加強事中事后監管，實現責任和權力同步下放、放活和監管同步到位。