加強頂層設計 盡快啟動社會組織法立法程序

王名

改革開放以來，包括慈善組織在內的社會組織取得了長足發展，在社會建設和社會治理中的主體地位越來越凸顯，發揮的作用也越來越大。社會組織的服務、治理與協商功能已經被黨和政府的綱領文件所確定。但與蓬勃發展的社會組織相比，我國現行法律法規等制度建設存在突出的問題，主要表現有三：一是法律體系不健全，二是法律位階過低，三是法律權威性不足。重登記輕監管、重限制輕發展的制度安排，導致大量社會組織繞開法律法規，“惡法”不改、執法不嚴又使得社會組織有法不依成為常態。

為此提出如下建議：

一、抓住時機，推動立法。

當前是推進社會組織立法的最佳時機，建議盡快將立法問題提上社會組織改革創新的議事日程。這是因為：-是從規范發展的必要性上看，中共十八大以來，我們在社會組織改革創新方面的一系列重大探索已逐步展開，包括十八大和十八屆三中全會兩個政治報告、2014年政府工作報告及若干相關文件中的創新提法，也包括地方各級政府在實踐中的創新做法，有必要通過立法實現這些改革創新的規范化與制度化；二是從有效發揮社會組織作用的可能性上看，目前各類社會組織正在發展壯大，在公共服務和社會治理中發揮著重要作用，社會組織有可能在政策推動和制度規范下成長為重要的治理主體；三是從立法的可行性上看，既有體制和制度的障礙因改革創新而不斷分化轉型，有條件在探索建構新體制的同時推進新的法律制度的形成。必須明確：當前是推進社會組織立法的最佳時機，就像當初及時出臺了《公司法》、推動了現代公司體制的形成并最終建成了市場經濟體制一樣，如果抓住這個有利時機推進社會組織立法，將有力推動現代社會組織體制的形成，并積極推進政府職能轉變和事業單位的改革，從而為社會轉型和全面深化改革提供重要的制度支持。

二、把握高度，確立定位。

以推進國家治理體系和治理能力現代化為目標，從全面深化改革的戰略高度和國家整體利益出發推動社會組織立法。以政府為主體的公共治理、以企業為主體的市場治理和以社會組織為主體的社會治理，是國家治理體系中最基本的三個方面，社會組織立法的目標，應從制度上促進社會組織在社會治理中發揮主體性作用，從而推進國家治理體系和治理能力的完善與提高。我國的社會組織經過改革開放30多年的發展，特別是近年來在中央及地方各級政府大力推進的改革創新實踐中實現了迅速發展和繁榮，目前除民政登記的各類社會組織外，還有許多社會組織采取工商注冊的形式，事業單位和人民團體的深化改革也在改變社會組織的格局和規模；此外，在城鄉社區服務和治理、市場中介服務、農業技術支持、司法民事調解和法律援助等諸多領域，也存在大量社會組織。社會組織立法要力求站在全面深化改革的高度，努力解決制約社會組織在社會治理中發揮主體性作用的五個方面的重大問題：一是劃清界限的問題，劃清政府和社會組織的界限，劃清社會組織和企業的界限，也劃清不同類型社會組織的界限，這是社會組織立法首先必須解決的問題：二是明確權利和責任的問題，明確社會組織和政府、企業是不同的權利與責任主體，明確社會組織享有的社會權利及其承擔的不同于政府、企業的社會公共責任、也明確國家對社會組織承擔著立法和監管的公共責任，企業對社會組織承擔著一定的社會責任；三是確立規則的問題，確立社會組織最基本的非營利行為準則，確立社會組織的產權邊界和社會共治原則，確立國家對社會組織進行必要的鼓勵、優惠、支持、限制，乃至打擊和取締等公共政策的原則和政策導向，確立社會組織必須遵守的公共倫理和行業自律規范，也確立社會組織內部應當體現的民主治理和依法自治的基本規則；四是保障權益的問題，保障社會組織作為法律主體的合法權益，保障社會組織在參與和開展各種社會及經濟活動中各相關當事人的合法權益，保障社會組織所有成員的合法權益，也保證社會組織所開展的活動不損害其他社會主體和當事人的權益，不危害社會公共利益和國家利益；五是促進發展的問題，通過立法促進各類社會組織在法律規制下實現最大限度的健康發展，充分發揮社會組織在社會治理中的主體作用。解決制度建設上的這五個方面的重大問題，必須突破現行部門立法的局限，真正站在國家利益的全局和戰略立場上整體推動。

三、穩步推進，建構體系。

著眼于加快形成現代社會組織體制，穩步并科學推進我國社會組織法律體系的建立和完善。強調社會組織立法的重要性，并不是否定多年來特別是近一年來我們在立法方面所做的種種努力。目前社會組織相關的三個登記管理條例正在加緊修訂，慈善法在全國人大內司委的主持下加緊起草，有關境外非政府組織和行業協會的相關法規也在相關部門的推動下開始征求意見和起草工作。這些涉及各個重點領域的專項法律、法規固然重要，但由于法律位階不同，又由不同部門主持推進，所關注的重點不同，彼此之間很難形成有效的相互銜接和內在聯系，無法構成一個完善的法律體系。中共十八大明確提出我國社會組織改革創新的目標是加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制?，F在都在呼吁頂層設計，其實最大的頂層設計莫過于立法上的統籌協調。建議在推進重點領域相關法律法規起草工作的同時，中央能就社會組織法律體系建設問題成立統籌協調機制，盡快啟動社會組織基礎立法的調研和起草工作，明確社會組織立法的指導思想、基本原則、立法思路和基礎框架，在統一指導和協調下穩步推進我國社會組織法律體系的建立和完善。

四、注重參與，政社互動。

在社會組織立法的過程與技術上，應注重立法的社會參與，強調政社互動，推動科學、民主立法.從立法的過程上看，社會組織法作為社會領域的法規，應當摒棄部門立法的舊例，吸納社會組織和社會力量參與，以提高立法的社會認同和技術水平，注重立法過程中的參與和協商。這是我國社會組織相關立法的重要經驗。