人民監督員制度法制化的路徑研究

■文/游雪原

人民監督員制度法制化的路徑研究

■文/游雪原

人民監督員制度作為一項新生法律事物，其在宏觀制度立法以及選任機制、管理方式、監督范圍、監督程序等微觀操作層面還存在不少問題，需要進行系統的制度構建，通過立法使之法制化。

檢察權 人民監督員 法制化 路徑

在我國，檢察機關享有強勢的權力配置，集職務犯罪偵查、批準逮捕、審查起訴、提起公訴、民行監督、監所檢察等職權于一身。那么，兼具追訴與監督職能的檢察機關由誰來監督，“誰來監督監督者”？為了加強外部監督，切實防止和糾正檢察機關查辦職務犯罪工作中執法不公的問題，最高人民檢察院于2003年開展了人民監督員制度試點工作。但是，人民監督員制度經過多年時間運行，其問題日益凸顯。

一、人民監督員制度運行存在的問題

（一）選任的問題

目前人民監督員的選任方式主要是“組織推薦”和“個人自薦”?！敖M織推薦”即由司法行政機關牽頭，人大、政協、工會、婦聯等單位推薦。問題在于：第一，組織推薦具有封閉性，普通民眾難以了解選任過程，實踐表明經單位推薦方式產生的人民監督員由于各種原因往往對參與案件監督的積極性不高；第二，人為地拔高人民監督員的選任條件，把很多公民排除在外。

（二）任期的問題

目前我國的人民監督員的任期為5年，過長的任期導致以下弊端：一是人民監督員具有足夠的時間跟檢察機關建立某種特殊的聯系，在監督過程中為照顧情面而不積極審慎的履行職責；二是過長任期使人民監督員便成為了半職業化的身份，增大了他們尋租的空間和腐敗的機會；三是過長任期使得人民監督員會出現厭倦情緒，積極性會大大下降。

（三）監督期限的問題

刑訴法規定的辦案期間緊張，要求檢察機關預留足夠的時間讓人民監督員對犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴這三類案件進行監督以及對其他五類情形提出意見實屬勉強。

（四）監督程序的問題

“五種類型”案件中，一般是人民監督員自己發現問題后向檢察機關申請啟動監督程序。但是實踐中對“五種情形”的監督工作難以有效開展，原因是發現問題后向誰申請、誰能申請、如何申請等均無具體規定可依。同時，職務犯罪案件查辦過程注重保密性，案件承辦人有理由為保密而不對人民監督員公開案情，人民監督員往往很難發現線索。

（五）保障機制的問題

人民監督員均是兼職，如果本職工作繁忙的話，兩項工作在時間上就難免沖突，而了解案情和法律適用相關問題需要一個過程?！叭惏讣钡姆缸镏黧w通常有一定的職權，人民監督員在履行職責時會承受各種壓力和干擾，自身也存在安全隱患。對“五種情形”的監督使人民監督員面臨的壓力和阻力更大，如無切實的保障措施，勢必會使人民監督員不敢、不愿監督。

二、人民監督員制度法制化路徑選擇

人民監督員制度的法制化路徑應當選擇漸進式立法：第一，在《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中增加原則性規定，包括人民監督員制度適用的案件范圍、人民監督員監督的組織形式，人民監督員的權利和人民監督員的回避及原則性的程序性規定；第二，借鑒人民陪審員制度的相關決定，由全國人大常委會制定《關于實行人民監督員制度的決定》；第三，由高檢院會同司法部制定《關于人民監督員制度的實施細則》，該細則主要關于實施人民監督員制度的具體操作辦法和程序；第四，由司法部會同財政部就有關經費的來源、使用等財務保障方面制訂具體規定。

三、人民監督員制度完善

（一）明確人民監督員監督權的屬性和效力

檢察機關所擁有的起訴、撤案等權力來自法律的授權，屬國家公權力。如果法律賦予人民監督員剛性監督的權力，則人民監督員的公民權屬性則將會向公權力發生轉化，形成一種準公權。所以，在具體案件中，人民監督員對案件只能是行使程序性的監督權，對案件處理并沒有決定權，其監督意見只起到提醒和參考的作用，不具有實體上的法律效力。

（二）限定人民監督員制度適用的案件范圍

擴大人民監督員制度適用案件范圍必然引發監督機制的連鎖性調整，這需要通過修改相關刑事基本法律來實現。7因此，只對重大、疑難、復雜、爭議案件和社會影響大、易產生信訪問題的案件適用人民監督員監督更為可行。更有學者提出將“五種情形”的后四種情形排除在監督范圍之外。

（三）優化人民監督員的選任、監督、保障程序

1、簡化選任條件。建議將任職條件修改為：（1）擁護中華人民共和國憲法；（2）有選舉權與和被選舉權；（3）年滿18周歲；（4）具備一般認知能力和表達能力。同時禁止受過刑事處罰或者正在受到刑事追究的、行政拘留處罰的、被開除公職或者開除留用的人員擔任人民監督員。必須為人民監督員提供必要的培訓，確保人民監督員掌握正確行使監督權必需基本法律知識和程序。

2、縮短監督任期。為了解決“熟人化”的問題，可以參考國外相關監督制度規定，結合本國國情，將人民監督員的任期明確為兩年，同時規定連任不得超過兩個任期。

3、拓展監督手段。人民監督員不僅能夠查閱案卷、詢問案件承辦人或辯護人等，還應該允許人民監督員在評議案件之前詢問證人與犯罪嫌疑人等，允許調取、核實書證物證及視聽資料等證據，變被動地為主動地問，從而對案件承辦人所做的具體闡述進行調查核實，將聽取報告式的監督程序轉變為具有一定對抗強度的兼聽式監督。

4、強化保障措施。將人民監督員所屬單位支持人民監督員工作設定為法定義務，將監督工作時間視為工作時間，并合理調配人民監督員的工作安排。將選任管理人民監督員相關工作經費納入司法行政業務經費預算予以保障。

[1]秦前紅.人民監督員制度的立法研究[M].武漢大學出版社，2010：69.

[2]黃金鐘.再論人民監督員制度構建的應然之維[J].湖南警察學院學報，27（1）.

[3]李衛東.人民監督員制度試行狀況實證分析[J].中國刑事法雜志，2011（2）.

[4]盧樂云.化人民監督員制度改革的理性思考[J].法學評論,2009(6).

（作者單位：武漢市武昌區人民檢察院偵查監督科）