中國城鎮化之路與人民法庭布局
——以三省三市(地區)110處人民法庭為樣本的分析

●姜樹政

中國城鎮化之路與人民法庭布局
——以三省三市(地區)110處人民法庭為樣本的分析

●姜樹政

人民法庭的布局是否合理，直接關系到其功能可否得到有效發揮。以中國東、中、西部地區各一省一市即三省三市(地區) 的110處人民法庭為樣本的分析發現，人民法庭設置中存在距離法院機關過近、偏離鄉鎮中心區、法庭轄區大小不一、個別鄉鎮一鎮兩庭和法庭名稱未予及時調整等多種問題。中國城鎮化進程這一社會底色，對人民法庭布局產生了深遠影響，人民法庭的設置，應當在充分權衡“一鎮一庭”、“多鎮一庭”、“中心法庭”三種人民法庭的傳統設置模式的基礎上，深入剖析最高人民法院提出的“兩便原則”所蘊含的成本與收益均衡的制度安排邏輯，構建人民法庭的可能布局。

人民法庭 城鎮化 設置模式 兩便原則 布局

人民法庭是基層司法的重要一環，對于方便公眾訴訟，化解矛盾于基層和萌芽狀態功不可沒。近年來，中國城鎮化進程不斷加快，鄉鎮格局持續調整，原有法庭的管轄區域相繼發生變化，人民法庭的設置出現許多不科學、不規范之處，影響到人民法庭功能的發揮。我們在全國范圍內選擇了三個省份的三家中級人民法院，即S省W市中級人民法院(下轄52個人民法庭)、L省H市中級人民法院(下轄21個人民法庭)①嚴格來說，L省H市屬于東部地區，但因經濟指標與中部省市相近，基本可以反映中部地區的情況。參見《2013年H市國民經濟和社會發展統計公報(L省)》，國家統計局社情民意調查網，http://my12340.cn/article.aspx?ID=3112，于2014年11月28日訪問。和G省T市中級人民法院(下轄37個人民法庭)所轄的共110處人民法庭作為分析樣本，分別代表東、中、西部地區。我們將通過發掘人民法庭布局上存在的問題，考察城鎮化進程對人民法庭設置的影響，在比較現有的三種人民法庭設置模式的基礎上，分析人民法庭的設置原則即“兩便原則”的經濟目標，進而提出東中西地區人民法庭布局的可能方案。

一、問題的提出

人民法庭的設置綜合考量決定，是否設置人民法庭，在何處設置，都要根據案件數量、人口多少、轄區范圍大小、經濟文化發展狀況等情況綜合決定。②胡夏冰、陳春梅：《我國人民法庭制度的發展歷程》，載《法學雜志》2011第2期。但實踐中，人民法庭的設置往往與最佳布局有一定差距，存在諸多不合理之處。

(一)距離法院機關過近

人民法庭在布局上的一個顯著問題是距離法院機關過近。L省H地區在城市市區設置的人民法庭有4個，法庭在基層法院辦公的有2個。S省W市梨園法庭、城關法庭兩家人民法庭，也存在法院機關辦公或空掛名稱，已無人員、辦公場所的問題。由于人民法庭設置距離機關過近，到人民法庭訴訟與到法院機關所在地法院訴訟沒有太大的區別，人民法庭相對于法院機關所具有的區位優勢無法得到發揮。相關人民法庭的設置，對轄區內潛在的訴訟當事人而言幾乎不構成太大影響，導致人民法庭形同虛設。

(二)偏離鄉鎮的中心區

法庭設置的地點，直接影響到轄區當事人訴訟的成本，這意味著人民法庭的設置不能過于偏離轄區中心區。L省H地區的人民法庭就有4個設立在偏遠地區。與設置在鄉鎮的中心位置相比，人民法庭設立偏離鄉鎮中心區，會因為交通成本的增加造成審判成本在一定程度上的上升，更為重要的是，在所轄鄉鎮(街辦)內，一旦人民法庭偏居一隅而非居于鄉鎮的中心位置，處于法庭所在地對角線位置的訴訟當事人就需要長途跋涉到人民法庭參與訴訟活動，訴訟成本將大幅提高，不便于當事人訴訟。

(三)法庭轄區大小不均

人民法庭轄區的大小，關系到公眾訴訟和法院審判能否順利進行。L省H地區的21個人民法庭，人民法庭轄區人口不足10萬的法庭10個、100萬以上的法庭1個。轄區面積不足100平方公里的法庭3個、500平方公里以上的法庭9個。而且轄區面積與案件數量并不成正比，L省H地區人民法庭受理案件量普遍較低，年平均受理案件200件以下的法庭10個(最少的法庭僅108件)，而受理案件超過500件的法庭1個(最多的法庭619件)。③柴學偉：《對完善人民法庭設置的思考——基于H市人民法庭工作現狀的調查及分析》，載《人民法院報》2010年11月3日。各法庭轄區差異較大，轄區人口跨越10萬到100萬，轄區面積從100平方公里到500平方公里不等，案件數量從108件到619件年均相差500余件，造成司法資源得不到充分利用。

(四)個別鄉鎮一鎮兩庭

“多鎮一庭”的現象很常見，但“一鎮兩庭”同樣的存在。S省W市中級人民法院就有一個鄉鎮內設有兩個法庭，“一鎮兩庭”的情形就方便當事人訴訟而言，顯然是極為有利的，但由于一個鄉鎮往往面積有限、人口數量并不多，案件數量相對較少，而設立兩個人民法庭則需要有雙倍的辦公場所、設施投入和人員物資的配備，給法院審判權行使帶來不便。一個鄉鎮設立兩個而非一個人民法庭給訴訟當事人帶來的便利，并不足以彌補設立兩個人民法庭給司法機關帶來的司法資源的損失。

(五)法庭名稱未予調整

由于鄉鎮合并，人民法庭所在鎮可能已經被撤銷、并入其他鄉鎮，但因人民法庭并未相應的搬遷，在法庭名稱上，仍然沿用原來的鄉鎮名稱。S省W市中級人民法院轄區有的人民法庭所在的鄉鎮因為法庭名稱未及時調整，仍然沿用原有的法庭名稱。實踐中，人民法庭如何命名，雖然并沒有一成不變的定例，命名規則也并不統一，④一般是以所在地地名命名。1999年最高人民法院《關于人民法庭若干問題的規定》第11條規定：“人民法庭的名稱，以其所在地地名而定，并冠以所屬基層人民法院的名稱”。但卻不意味著法庭名稱對于訴訟活動不會產生任何不利影響，特別是當人民法庭用鄉鎮名稱命名時更是如此。因為鄉鎮撤并在行政區劃上盡管撤銷了特定鄉鎮，轄區內的居民卻不會因此就迅速接受和認同新的行政上的歸屬地，當人民法庭仍沿用原來的鄉鎮名稱時，很容易給人以其管轄范圍僅限于原來被撤銷的鄉鎮的轄區的誤解。

二、城鎮化：法庭布局的社會底色

對27個全國十佳人民法庭的調查顯示，人民法庭所轄的行政單位數一般為2-9個，尤其以2個居多，人民法庭數隨著所轄行政單位數量的增多而減少。⑤高其才、黃宇寧、趙彩鳳：《基層司法——社會轉型時期的三十二個先進人民法庭實證研究》，法律出版社2009年版，第39頁。由于人民法庭所轄的行政單位主要是鄉、民族鄉、鎮、街辦，因此，行政單位構成的調整、行政區劃的變化，將直接影響到人民法庭的布局，而城鎮化進程與行政格局的變遷密切相關。

(一)城鎮格局的變遷

改革開放以來，中國人口城鎮化率從1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8個百分點，平均每年提高0.93個百分點。⑥王一鳴：《中國城鎮化進程、挑戰與轉型》，載《中國金融》2010 年第4期。在全國范圍內初步形成了以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次城市體系。⑦馬曉河、胡擁軍：《中國城鎮化進程、面臨問題及其總體布局》，載《改革》2010年第10期。人口向城市的集聚、小城鎮格局的變化和不同城鎮的人口數量的再分配，使得人民法庭的轄區內的各種社會要素(如人員構成、社會關系、經濟與社會發展水平)在事實上已經發生了變化，糾紛性質、案件數量、社會生態都不同以往。熟人社會受到滲透乃至在相當程度上解體，社會規范的制衡效果進一步弱化，在這種情形下，即便行政區劃沒有發生改變，城鎮轄區還是一如以往，法庭布局依然如故，由于各個城鎮的面貌已是今非昔比，以原有城鎮格局為基礎建立起來的法庭布局，即使在設置之初是完全合理的，隨著城鎮化的推進，法庭設置的問題也會隨著城鎮格局的變遷浮出水面，變得不再那么合理，更何況各地人民法庭最初的設置并不總是合理的，城鎮行政區劃也經歷了一個不斷調整的過程。

(二)行政區劃的調整

城鎮化的快速發展，原有行政區劃和建制已經不適應公共管理與服務的需要，國家加快了區劃調整的步伐，主要體現在：撤縣設區、設立新區、特區擴容、城區合并和撤鄉并鎮。就撤鄉并鎮而言，行政區劃和建制調整有利于擴大小城鎮規模，進行集中建設，但撤鄉并鎮增加了辦事成本，加大了鄉鎮的管理難度。⑧劉立峰：《對新型城鎮化進程中若干問題的思考》，載《宏觀經濟研究》2013年第5期。當前，隨著全國各地經濟社會的快速發展，公路交通的覆蓋面越來越大，加上近些年鄉鎮的裁撤合并，原有法庭的管轄區域發生變化，轄區人口不同以往，人民法庭的設置需要進行相應的調整。同時，由于各鄉鎮經濟發展情況不一樣，有的法庭案件較少，有的法庭案件較多，法庭之間受理案件不均衡，這也涉及布局的調整。在人民法庭布局問題上，各級人民法院已進行了有益的嘗試，形成了多種設置模式。

三、人民法庭的設置模式

人民法庭的設置經歷了“一鎮一庭”、“多鎮一庭”、“中心法庭”三種典型的模式，每一種模式在某種程度上都是特定時期城鎮化進程中的產物，反映了不同時期人民法院所做的制度追求，對于這些模式所產生的制度成本與收益的分析，將為人民法庭布局的整體規劃提供決策參考。

(一)“一鎮一庭”

在1998年首次全國法庭工作會議召開之前，人民法庭的設置基本上沿襲解放以來的設置方式，⑨髙洪賓：《提高人民法庭權威面面觀》，載《人民司法》1995年第4期。特別是在20世紀80、90年代，人民法庭發展迅速，出現了“鄉鄉建法庭”的口號和高潮，1992年全國人民法庭就已多達18000個，逐步形成了“一鄉(鎮)一庭”的格局?！度嗣穹ㄔ航M織法》修改(1983年、1986年和2006年)時，對該規定未加修改。⑩前引⑤，第475頁。這種按照行政區劃設置人民法庭的做法效果并不理想，雖然便于人民群眾參與訴訟，但卻明顯不便于人民法院審理案件，由于法院財力不足，編制不足，一鎮一庭難以適應繁忙審判工作的需要。?前引⑨。人員配備和物質裝備都難以到位，法庭徒有虛名，不利于人民法庭獨立、公正地行使審判權，法庭常常被視為鄉鎮政府的一個機構，它所行使的司法職能受到鄉鎮政府掣肘。?丁衛：《秦窯法庭——基層司法的實踐邏輯》，生活·讀書·新知三聯書店2014年版，第6頁。人民法庭的設置模式的改革，也就變得迫在眉睫了。

(二)“多鎮一庭”

1998年11月28日首次全國人民法庭工作會議召開，1999年6月10日最高人民法院發布《關于人民法庭若干問題的規定》，明確規定：“人民法庭根據地區大小、人口多少、案件數量和經濟發展狀況等情況設置， 不受行政區劃的限制?！贝撕?，人民法庭開始大規模撤并，掀起了規?；?、規范化建設的高潮。人民法庭不再是一鎮一庭，而是多鎮一庭(即2-3個鄉鎮設一個人民法庭)。多鎮一庭的設置模式，極大地降低了人民法院的辦案成本，便于人民法院審理案件，法庭配置也得到提高，?賀信、張慧鵬：《法庭數量減61 %人均結案增49 %》，載《南方日報》2005年4月8日。但隨著人民法庭大規模撤并，加上“當事人舉證”、“一步到庭”、“立審執分離”等一系列改革措施波及基層，人民法庭的司法活動出現了更加復雜的局面，當事人訟累增加，法庭不作為亂作為的現象增多。?馬志相、周舜?。骸对谥贫裙┙o中锳出基層法治之路——兼論人民法庭的傳統與改革》，載萬鄂湘主編：《審判權運行與行政法適用問題研究——全國法院第二十二屆學術討論會論文集》，人民法院出版社2011年版，第181頁。人民法庭的設置，出現了“魚和熊掌不可兼得”的悖論。

(三)“中心法庭”

在“一鎮一庭”和“多鎮一庭”這兩種全國性的法庭設置模式之外，還存在一種地方性的法庭設置模式，即“中心法庭”模式。?江蘇省高級人民法院民事審判庭：《中心人民法庭——人民法庭建設的新路子》，載《人民司法》1998年第12期?！爸行姆ㄍァ蹦Ｊ綄嶋H上是對“多鎮一庭”模式的再整合，將各轄2-3個鄉鎮的2-3個人民法庭合并為一個中心法庭，設置在位于所轄區域中心的鄉鎮，這意味著每個中心法庭所管轄的鄉鎮將達到4-9個?！爸行姆ㄍァ蹦Ｊ绞沟萌嗣穹ㄍサ臄盗肯鄬τ凇耙绘傄煌ァ焙汀岸噫傄煌ァ贝笠幠p少，司法資源更為集中，人民法院的審判成本明顯降低，但由于法庭數量的減少，在交通不便的情況下，當事人訴訟的成本將大幅增加，因此，這種模式出現在交通便利的東部經濟發達省份，而非交通不便的經濟欠發達地區，也就順理成章了。

四、“兩便原則”的真諦：穿梭于成本與收益之間

人民法庭大規模撤并之后，最高人民法院于2005年9月19日頒布的《關于全面加強人民法庭工作的決定》(以下簡稱《法庭決定》)，明確提出，人民法庭的設置要遵循“便于當事人訴訟，便于人民法院依法獨立、公正和高效行使審判權”的“兩便”原則。人民法庭設置的數量將會引發提起訴訟的成本和審判案件的成本兩種類型的社會成本。如圖所示，縱軸表示法庭設置帶來的成本，橫軸表示法庭的數量。曲線J表示審判成本的邊際變化，曲線C表示訴訟成本的邊際變化。

圖示 人民法庭的最佳布局

(一)訴訟成本

人民法庭數量越多(例如“一鎮一庭”)，當事人到最近法庭訴訟的距離也就越近，訴訟的成本自然會越低；人民法庭的數量越少(例如“中心法庭”)，當事人則需要到距離所在地更遠的法庭提起訴訟，需要支付更高的交通成本、時間成本，訴訟的成本會相應提高。因此，曲線C向下傾斜，隨著人民法庭數量的增加，訴訟成本在降低，但隨著人民法庭設置的數量的增加，訴訟成本降低的幅度在減小，此外，在特定區域內，將訴訟成本從100單位降低到1單位要比從10單位降低到1單位，需要設置更多的人民法庭。也就是說，人民法庭設置的數量越多，單個人民法庭的增加給當事人帶來的訴訟成本的降低水平在減小，曲線C的傾斜幅度會隨著人民法庭數量的增加而變小。

(二)審判成本

對審判成本而言，曲線J描述了審判成本的邊際變化。人民法庭數量越多，法院行使審判權的成本就會越高，因此曲線J向上傾斜，隨著人民法庭設置數量的增加，曲線J的傾斜幅度會變大，即法庭設置的數量越多，審判成本越大，而且新增一個法庭帶來的邊際審判成本，要比此前新增的一個法庭帶來的邊際成本更大。當一個地區法庭數量增加到一定程度，所屬法院在行使審判權過程中，難免會出現力不從心的局面。而人民法庭設置的數量越少，人民法院可以集中優勢資源建設人民法庭，大幅節省法庭場所建設和維修成本、設備購置和維護成本、人力資源配備成本，因此，法庭數量越少，法院的審判成本越低。司法實踐中，大量的人民法庭帶來的審判成本，有時是法院所無法支付的。當人民法庭數量超過了所屬法院的預算約束所能承受的數量，人民法庭的正常運作將難以得到保障。

(三)最佳布局

曲線J和曲線C相較于一點P，交點P對應的橫軸上的點D，就代表了人民法庭的最佳設置數量。在D點所對應的人民法庭設置數量上，人民群眾的訴訟成本和人民法院的審判成本之和最小。D點左邊的任何一點對應的人民法庭設置數量，人民法院的審判成本節省的數量不足以彌補人民群眾訴訟成本增加的數量，繼續減少人民法庭是得不償失的，因此應當繼續增設人民法庭；在D點右邊的點，人民群眾的訴訟成本雖然會有所減少，但不足以抵償人民法院增加的案件審判成本，繼續增設人民法庭是不劃算的，因此應當適度減少人民法庭的數量。這是人民法庭設置的經濟目標，人民法庭的布局就是要在經濟學目標的指引下，結合各地訴訟成本和審判成本，確定最佳的法庭設置模式。

五、人民法庭的未來布局

未來10年，中國小城鎮發展的總體思路是通過試點政策，發展一批經濟實力強、發展機制活、聯動城鄉統籌、吸納農民就業的特色小城鎮，小城鎮總數控制在1萬個左右，每個小城鎮人口規模在3萬以上。?前引⑦。目前，距離總數控制在1萬個左右的目標還有很大差距，這就意味著城鎮合并將在一定范圍內會繼續進行，人民法庭的布局應當充分考慮行政區劃的調整這一因素。同時，鑒于東中西部案件數量、區域大小、經濟社會發展水平、人口密度、交通狀況都有很大差異，劃定統一的人民法庭配置標準，可能并不符合各地對人民法庭的實際需求，人民法庭的布局，需要根據東中西部的地區差異有針對性地劃設標準。

(一)東部地區：側重降低審判成本

由于東部地區人口密度較大，經濟交往的頻繁，人口流動的便利，導致經濟社會關系更多發生在陌生人之間，也更為復雜，社會糾紛以及與之相關的案件數量往往較多。人民法庭的設置對于人民法庭的審判成本的影響，要比對與當事人訴訟成本的影響更為顯著。因此，東部地區的人民法庭面臨的審判成本過高的問題更為突出，這表現在人民法庭基礎設施落后于審判需要，人民法庭辦案力量不足以應對不斷增長的案件數量。反映出審判成本過高是東部地區亟須解決的問題，這就需要適當壓縮人民法庭數量，對現有司法資源加以整合和優化，配齊配強人民法庭工作人員，強化人民法庭基礎設施建設，為人民法庭提供完備的物質條件。東部地區各法院可按照科學、務實、效能和就地解決糾紛的思路，綜合考慮人口分布、交通條件、經濟社會發展因素，科學調整法庭布局，可考慮對符合年收案1000件左右、轄區面積為3至5個鄉鎮(街辦)、距離院機關不低于10公里等條件的區域，設一處人民法庭。

(二)中部地區：同等關注審、訴成本

中部地區的交通沒有東部省市那樣便利，人口密度要低于東部省市，經濟社會發展水平與東部地區有一定的差距，人員流動頻率相對較低，具備半熟人社會的色彩。傳統的糾紛解決模式在人民法庭所轄的范圍內，發揮著非正式制裁的作用，分流了部分社會矛盾。受交通成本的影響，人民法庭的設置對于當事人訴訟成本的影響要高于東部地區。中部地區人民法庭存在的案件數量壓力相對于東部地區來的要少(大量法庭年均受理案件數低于200件)，也存在人員配備不足、法庭運行保障欠缺的問題，?前引③。但由于案件數量相比東部地區要少，新增人民法庭耗費的資源要少于東部地區，即對審判成本的影響相對于東部地區顯然更低，這意味著在中部地區，可以設立多于東部地區的人民法庭。根據最高法院關于人民法庭應主要設置在農村或者城鄉結合部地區的要求，中部地區各法院可根據案件數量，在綜合考慮人口分布、交通條件、經濟社會發展因素的基礎上，對符合年收案500件左右、轄區面積為2至3個鄉鎮(街辦)、距離院機關不低于15公里等條件的，設一處人民法庭。

(三)西部地區：偏重降低訴訟成本

西部地區面臨的一個重要約束是地廣人稀、交通不便，法庭所轄區域的面積普遍較大。人民法庭的設置應當充分考慮西部省市特別是老少邊窮地區的特殊性。在西部地區，由于交通不便，地廣人稀，人民法庭設置對于當事人訴訟成本具有明顯的影響，同時，鑒于人口數量稀少，案件糾紛數量有限，設置人民法庭需要的司法資源要少于東中部地區，并無必要按照東中部的標準配備工作人員。西部地區各法院可根據案件數量，綜合考慮人口分布、交通條件、經濟社會發展因素，對符合年收案100件左右、?G省T市中級人民法院課題組：《完善人民法庭設置若干問題的調查與思考——以G省T市人民法庭設置為視角》，全國法院第22屆學術討論會論文。轄區面積為1至2個鄉鎮(街辦)、距離院機關不低于20公里等條件的，設一處人民法庭。對于山大溝深、地廣人稀、交通不便的民族地區，可通過設置流動法庭，開展巡回審判，推行電子簽章，為群眾訴訟提供便利，?王斗斗：《完善人民法庭設置方便群眾訴訟》，《法制日報》2010年7月28日。滿足群眾司法需求，這樣既方便當事人訴訟，又不會顯著增加人民法院的審判成本。

人民法庭的職能作用的發揮，需要通過布局調整、結構模式調整，使法庭的人員配備、物質裝備與轄區經濟發展狀況相適應得以實現。人民法庭改革和建設，需要在遵循“兩便”原則的基礎上，堅持從地方實際出發，按照公正司法、嚴格執法的要求進行。?前引?。對不符合東中西部人民法庭設立條件的法庭，可通過與當地黨委政府溝通，以新建、遷址、合并等方式合理優化，使人民法庭設置更加符合“兩便”原則。

(作者單位：濰坊市中級人民法院)

責任編校：范岱岳