宅基地使用權流轉視角下農民專業合作社融資機制的完善與創新

杜一鳴 張 玲

（河北青年管理干部學院，河北 石家莊050031）

黨的十八大報告明確提出，“發展農民專業合作社和股份合作，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系?！笨梢娮鳛樾滦徒洜I主體的農民專業合作社如何健康、規范、快速地發展成為我們必須關注的問題。目前，農民專業合作社正在我國快速興起，截至2012年底，全國農民專業合作社達到70余萬家，比2011年增長約38%。雖然從數據上看我國農民專業合作社得到了快速發展，但從總體上說，農民專業合作社尚處于初級發展階段，一些制約和影響我國農民專業合作社規范發展的深層次矛盾和問題仍然沒有得到有效解決，特別是作為農民專業合作社生存和發展的關鍵要素——資金。在現實中，農民專業合作社發展過程中還普遍面臨著資金需求增加和資金供應嚴重不足的現實矛盾。如何破解農民專業合作社的融資困境，已成為制約和影響我國農民專業合作社生存和發展的關鍵環節。

一、現階段我國農民專業合作社面臨的融資難問題及原因分析

資金是企業經濟活動的第一推動力、持續推動力。企業能否獲得穩定的資金來源、及時足額籌集到生產要素組合所需要的資金，對經營和發展都是至關重要的。對農民專業合作社來說，資金的重要性同樣毋庸置疑。合作社在創建和發展的各個環節都會產生對資金的需求，這些需求大體上可以分為三個部分：（1）短期資本，包括用于收購成員產品而墊付的款項、存貨的資金以及其他貨幣支出等；（2）長期資本，包括用于租賃土地、購買設備、建筑及各種車輛等資本；（3）組織基金，包括合作社成立時支出的法定費用和登記費用、營業執照和注冊費用以及其他開支等[1]97。要想全部滿足上述三部分資金需求，往往需借助兩個渠道。一是農民專業合作社內部成員的出資。但當前我國農民專業合作社的成員大都是本村、本鄉經濟實力薄弱的普通農戶，他們手頭并不寬裕，即便有一小部分存款，由于農民的生產、生活沒有多少外在的穩定保障，“求穩定、怕風險”的思想造成對合作社的現金投入不會很大?？梢?，通過社員集資入股方式籌集起來的資金數額極為有限。二是通過外部融資解決資金不足現狀?！吨腥A人民共和國農民專業合作社法》（以下簡稱《合作社法》）第51條規定，國家政策性金融機構應當采取多種形式，為農民專業合作社提供多種渠道的資金支持。國家鼓勵商業性金融機構采取多種形式，為農民專業合作社提供金融服務。但這些規定僅僅是原則性規定，并未就政策性金融機構應當采取何種形式支持農民專業合作社的發展提出具體、詳細的可操作性措施?；谏鲜鰞牲c，筆者只能感嘆狹窄的資金渠道和有限的資金積累使得我國許多農民專業合作社陷入了融資難的困境。據余麗燕、鄭少鋒對福建省175家農民專業合作社的隨機調查顯示，91.9%的農民專業合作社認為資金短缺是合作社目前發展中面臨的最突出的困難[2]（如表所示）。

表 農民專業合作社發展中面臨的主要問題

造成當前我國農民專業合作社融資困難的原因是多方面的，但在諸多原因中，獨特的制度設計是導致農民專業合作社陷入融資困境的根本原因。首先，成員資格的限定使得合作社股權融資數量有限。根據《合作社法》第3條規定，成員以農民為主體；第15條規定，農民專業合作社的成員中，農民至少應當占成員總數的80%。法律這一規定，雖然保證了合作社成員之間緊密的業緣、地緣關系，保證了農民在合作社中的主體性地位，但同時這一規定也限制了合作社的內部資金來源。改革開放以來，特別是近10年以來，國家高度重視“三農”問題，農民的人均收入發生了質的提高，但相對于城鎮居民而言，農民家庭人均純收入依舊很低。因此，單純依靠合作社成員的內部出資是難以滿足農民專業合作社發展對資金的需求的。其次，合作社“自愿進出”的入退社原則造成合作社的資本始終處于變動狀態[3]。根據《合作社法》第3條的規定，農民專業合作社應當遵循入社自愿、退社自由的原則，當合作社的成員退出合作社，必將撤走其出資，這也勢必會發生合作社自有資本量不斷變化，難以維持持續穩定的生存和發展。第三，資本報酬有限原則也不利于資本的有效吸納。

二、完善宅基地使用權流轉制度，破解農民專業合作社融資難的困境

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“賦予農民更多財產權利”。習近平總書記在關于《決定》的說明中指出，賦予農民更多財產權利，主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟組織成員權利，保障農戶宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點。目前，全國2.46億畝農村集體建設用地中，有近兩億畝為宅基地，0.5億畝左右為經營性建設用地。這個巨大的土地資產，目前基本上處于沉睡狀態，還沒有給農民帶來財產性收入。暫且不論宅基地，僅0.5億畝（300多億平方米）的經營性建設用地，就足以對房地產市場產生巨大的沖擊。如何保障農戶宅基地用益物權，如何開展農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，不得不成為我們迫切需要研究和探討的重要課題。因為如果宅基地使用權能夠在規范的情況下進行抵押、轉讓，作為農民專業合作社發展的命脈即資金短缺問題，也就得到有效解決。

（一）因地域及政府主導差異。我國當前宅基地流轉方式主要體現為：一是以成都為代表的宅基地買賣方式；二是以北京朝陽區何各莊為代表的宅基地租賃方式；三是以浙江嘉興市為代表的宅基地抵押方式；四是以上海政府在其郊區劃定的15個試點村開展的宅基地置換方式；五是天津開展的“宅基地換房”方式；六是重慶市開展的宅基地回購方式；七是浙江省溫州和義烏開展的先將宅基地依法征收為國有土地，再按國有土地出讓、轉讓、抵押、出租的方式。

縱觀上述試點城市的宅基地使用權流轉方式不盡相同，可見宅基地使用權流轉制度非常復雜，既有邊遠地區的宅基地，也有城市近郊的宅基地；既有財產權利的要求，也有社會權利的考量。因此，宅基地的流轉及其限制應當放置在當事人權利得到保障、公平公正以及社會穩定的基礎上綜合考量[4]。

（二）宅基地使用權流轉的前提條件必須是產權界定明晰。根據《物權法》的規定，宅基地使用權屬于不動產用益物權，遵循物權法基本原理，不動產物權的公示方式為登記，未經登記的，不產生法律效力或不得對抗善意第三人。目前我國宅基地使用權登記工作相對薄弱，2013年，筆者在阜平縣下鄉期間，通過與村民了解，很多村民并未對自己的宅基地使用權進行確權登記，主要原因是村民維權意識欠缺，總覺得那個“小本本”沒有多大用。鑒于此，作為政府來說，必須加強宣傳，使每一名村民都能意識到宅基地使用權確權登記的重要性。通過登記，明確宅基地使用權的權利主體，明確宅基地使用權的權屬范圍，避免產權糾紛，保障交易安全。

（三）農民土地權利能否實現依賴于如何公平效率地建立與完善宅基地使用權流轉。宅基地使用權流轉必須基于社會正義原則建立和完善公平合理的土地流轉收益分配機制。這就需要著重解決好三個問題：一是在宅基地使用權流轉過程中，涉及的利益究竟有哪些；二是利益分配的參與主體究竟是誰；三是利益如何分配才能符合社會經濟良性發展的基本要求。宅基地改革過程中，宅基地使用權流轉規則的制定必須由村民或村民代表參與，這是充分發揚基層民主的具體表現，同時也能保護農民的利益。而現在的問題是規則由政府制定，村民按照政府制定的規則參與流轉，很難保障農民的切實利益。

在允許宅基地使用權流轉的情況下，我們還必須強化相關的配套措施，以防范宅基地建設中侵占農業用地。農業用地轉化為宅基地后，宅基地使用權的流轉可以帶來利益，從而實現宅基地財產利益的貨幣化。

（四）構建農村宅基地使用權流轉過程中農民權利保障機制。如：在構建農民福利保障機制中，加大促進農民就業的政策扶持與制度保障，特別是如何利用現有法律制度保護失地農民就業權利的問題。

綜上，一旦建立起一套分地區設置的科學、完整、規范的宅基地使用權流轉制度，勢必會創新農民專業合作社成員投資的新方式，即凡是能為合作社成員接受的各種能滿足合作社發展、壯大所需要的具有財產價值的因素均可以被農民專業合作社接納，形成投資入股的形式。只有這樣，才能不斷壯大合作社的經濟實力，解決融資難、資金短缺的困境。

[1]劉雅靜.農民專業合作社的發展與創新研究[M].山東：山東大學出版社，2012.

[2]余麗燕，鄭少鋒.農民專業合作社融資問題與尋求破解的探索——以福建省為例[J].農村經濟，2011（3）.

[3]沈凈，王麗英.農民專業合作社的特殊財產制度[J].河北法學，2007（3）.

[4]鄭尚元.宅基地使用權性質及農民居住權利之保障[J].中國法學，2014（2）.