浙江省城鄉建設用地增減掛鉤工作開展歷程和展望

浙江省土地整理中心 章岳峰

浙江省城鄉建設用地增減掛鉤工作開展歷程和展望

浙江省土地整理中心 章岳峰

一、浙江省開展城鄉建設用地增減掛鉤工作的歷程簡述

2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。為貫徹國務院精神，2005年國土資源部發布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知，2006年起，國土資源部先后在21個?。▍^、市）實施了1000余個城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤項目試點，嘉興市桐鄉市、湖州市南潯區為國家級城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點（嘉興市桐鄉項目區是純農村建設用地復墾的典型，湖州市南潯項目區是城鄉結合部農村建設用地復墾的典型）。

2009年中央1號文件和溫家寶總理的政府工作報告將農村土地綜合整治工作正式寫入文件及報告中，農村土地綜合整治由此上升為國家層面的戰略部署。國土資源部2009年印發的《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》文件中提出“在全國范圍內啟動‘萬村整治’示范工程建設”。2010年，中共中央、國務院《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發〔2010〕1號）進一步提出“有序開展農村土地整治”，要求“繼續增加農業綜合開發、農村土地整治投入，有計劃分片推進中低產田改造”。國務院《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號），要求嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地整治工作。國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》（國土資發〔2010〕28號），提出因地制宜地推進“空心村”治理和舊村改造。

在此背景下，浙江省城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）工作經歷了三個主要階段。

第一階段：單純的建設用地復墾階段（2004-2006年）。主要是針對零星分布的廢棄宅基地及礦山用地等建設用地進行復墾，復墾后產生建設用地復墾指標，并進行臺賬管理。各地在需要使用該指標時從臺賬中扣除，并不需要進行復墾項目與建設用地項目的一對一掛鉤。

第二階段：增減掛鉤試點與單純建設用地復墾相結合階段（2006-2010年）。2006年，湖州市作為國土資源部增減掛鉤試點的第一批城市，在浙江省首次開展以增減掛鉤為平臺，將農用地整理、建設用地整理、中心城鎮發展與小城市培育、現代農業綜合開發為一體的農村綜合整治項目。2008年4月，浙江省人民政府把嘉興市列為全省統籌城鄉綜合配套改革試點單位之一。嘉興市委市政府在對天津考察學習的基礎上，從本地實際出發，制定了以宅基地置換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障，推進集中居住，轉換生活方式的推進“兩新工程”。但該階段浙江省增減掛鉤工作還是主要以單純建設用地復墾為主，試點工作推進較為緩慢。第三階段：增減掛鉤工作全面推進階段（2010年-至今）。浙江省又將此階段稱為農村土地綜合整治。省委辦公廳和省政府辦公廳2010年發布《關于深入開展農村土地綜合整治工作扎實推進社會主義新農村建設的意見》（浙委辦〔2010〕1號），將“農村土地綜合整治”作為2010年工作的重中之重來抓，2010年全省提出要在2010-2012年三年推進1200個農村土地綜合整治項目，其中要求2010年完成420個項目的報批。為保證項目順利實施，浙江省國土資源廳在充分調研的基礎上，逐年出臺了一系列配套政策。該階段在實施過程中經過了兩次調整：第一次調整在2010年，浙江省提出的農村土地綜合整治暨城鄉建設用地增減掛鉤，要求以城鄉增減掛鉤為平臺，包括農用地整理、農村建設用地整理、小城鎮建設等內容的農村土地全方位整治。允許農村建設用地減少量大于城鎮建設用地增加量，并產生結余指標；第二次調整是經過2年的實踐，該類型增減掛鉤項目實施周期過長、項目類型復雜，在國家規定的三年周期內完成項目難度較大。2012年，浙江省將增減掛鉤項目調整為農村建設用地減少與城鎮建設用地增加一比一對應關系，不再產生結余指標，同時，項目區內不再包含農用地整理內容。

二、浙江省增減掛鉤的基本原則

1.堅持政府主導、市場推動

增減掛鉤項目以鄉鎮政府作為項目實施主體，目前是全省增減掛鉤項目實施的主要形式。鄉鎮政府實施增減掛鉤項目主要還要以政策引導，市場推動來進行，使農民愿意搬遷，退出宅基地。

2.堅持統籌規劃、整體推進

依據土地利用總體規劃、縣市域總體規劃和村莊規劃，科學編制增減掛鉤規劃，統籌安排農村生產、生活、生態等用地規模和布局，整體推進村莊改造、產業發展、公共事業、農田水利、生態保護等建設。

3.堅持以村為主、惠及農民

增減掛鉤以村為主體開展，盡量不要采取拔蘿卜的方式進行。項目實施要保證在耕地總量和基本農田不減少的前提下，使農民通過項目實施，得到實實在在的利益。

4.注重實效、量力而行

從當地的實際出發，綜合考慮政府的財力、村集體和農民的承受能力，量力而行，千萬不要一哄而上，大拆大建，或者不經深入調查研究，以領導的主觀意志組織實施。

三、浙江省增減掛鉤的類型

1.整鎮推進型

通過土地整治實現城鄉結合部的原有農民生產生活方式轉變，使土地整治前的農村變為城鎮社區，居民能夠就業并有社會保障。其主要特點為：一是主要結合城市總體規劃，為城鄉結合部的農村居民點進行更新改造，完善基礎設施和公共服務設施配套，實現農村社區化管理。二是農民生活收入來源主要以非農就業為主，收入水平較高且基本穩定。如嘉興市南湖區七星鎮，圍繞統籌城鄉發展問題，按照農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤的“兩分兩換”的工作思路，開展了以“節約集約有增量、安居樂業有保障、資金使用有規章”為原則、以優化土地使用制度為核心，包括就業、社會保障等改革在內的“十改聯動”試點工作，并取得初步成效。

2.整村推進型

對一些地處生產生活條件較差的村莊通過增減掛鉤實施整體搬遷，從而使原來的村民搬遷至便于生活和生產的地方。其主要特點為：一是地處特殊地區，如地質災害隱患點或水、電、路等基礎配套設施條件很差，按照政策規定必須整體搬遷或逐年梯度搬遷。二是老村破舊不堪，布局分散，且大多數年輕人已居住新居民點，通過宅基地整理，可新增耕地的潛力較大。如建德市大同鎮永盛村農村，由于老村破舊，很多年輕人已居住新居民點，通過增減掛鉤，凈增加耕地349畝。

3.下山脫貧型

對于欠發達山區居住在高山、深山、遠山的農戶，根據當地政府的下山脫貧優惠政策，通過增減掛鉤，既可以解決貧困農民建房資金問題，又可以有效增加耕地。如仙居縣大張鄉上張村，貧困人口較多，通過增減掛鉤項目，解決了74戶農民的住房問題，又凈增耕地面積750畝。

4.建設用地復墾型

有些地方因為當地鐵路等廢棄，要將廢棄鐵路重新復墾成耕地，該類增減掛鉤項目搬遷農村特別少，農戶建新相應安排在其他附近的村或鎮。如諸暨市浙贛線（直埠段）廢棄鐵路與杭長線沿線，全部是鐵路復墾和公路復墾，涉及到22個自然村，凈增耕地411畝。

四、浙江省增減掛鉤工作面臨的機遇

1.統籌城鄉發展需要實施增減掛鉤

浙江省人多地少、土地資源貧乏，建設用地指標成為制約浙江省經濟發展的一大瓶頸，同時，大部分地區農房年久失修，農民建房意愿迫切。為統籌城鄉發展，通過實施增減掛鉤政策，在保障農村未來發展用地的前提下，將節余的農村建設用地指標有償流轉到城鎮使用，籌集了新農村建設和農民建房資金。

2.農民參與積極性高

通過幾年來增減掛鉤項目的開展，有力地改善了農村生活環境，促進了農村產業化發展，特別是參加了統籌城鄉綜合配套改革的農民，保障水平明顯提高，收入增加，農民看到了實實在在的實惠。目前通過摸底調查，農民對于實施增減掛鉤項目的積極性非常高。尤其是想通過下山脫貧的農民，愿望非常迫切。

3.農業產業化發展需要實施增減掛鉤

農村宅基地復墾后的耕地與周邊耕地連接成片，便于農業規?；鬓D、產業化經營，提升現代農業規?；?、產業化、專業化水平。通過增減掛鉤，使未利用土地、廢棄農用地和閑置宅基地等變成優質耕地，中低產田變成旱澇保收的高產田。對整治后的耕地，按照“依法、自愿、有償”的工作原則，做好土地承包經營權的流轉工作，引導土地向承包大戶、經營大戶集中。

五、浙江省增減掛鉤工作面臨的挑戰

1.新增耕地潛力小，搬遷成本高

一是浙江省已開展多年的純建設用地復墾和5年的增減掛鉤工作，容易復耕、搬遷成本低的地方都已復耕。二是有些地區農村住宅用地本來就控制得較嚴，例如溫州市農村人均建設用地面積僅60多平方米，僅杭嘉湖地區的1/4，拆遷改建后能節地的村莊較少。三是部分村莊座落在山坡上，拆遷后難以復耕，即使復耕后耕作管理也較難。

2.空間指標緊張，規劃調整受限

一是規劃空間指標緊張。各縣（市、區）至2020年可用的新增規劃空間有限，個別鄉鎮空間指標已用完，增減掛鉤項目用地指標難于落地。二是規劃調整受限。增減掛鉤項目要求拆舊和建新區必須符合新一輪土地利用總體規劃，對不符合規劃的，應先調整規劃后立項。同時，項目實施過程中拆舊區可能還需要進行局部規劃調整。

3.資金整合難，資金難于平衡

一是涉農項目資金整合難度較大。各部門支農惠農項目和資金都由各部門管理使用，存在“各唱各的調、各吹各的號”的問題，資金不能得到有效整合，發揮不出整合效益。二是融資比較困難。金融機構對農民的還貸能力存在疑慮，農民建房融資難問題普遍存在。三是資金平衡難度大。目前開展的增減掛鉤項目大部分都是政府投入資金，壓力很大。比如搬遷補償、拆舊地塊復墾、新村建設及配套設施都需要大量的資金，難于平衡。

4.生產不便，就業能力弱

增減掛鉤項目實施后，農民居住地與原來的承包地、承包林等生產距離將大幅度增加，尤其是山區，通過增減掛鉤墾造耕地質量往往相對較低，位置偏僻，開墾出的耕地能否得到連續耕種，進行耕地質量提升，產生效益是非常重要的問題，否則的話開墾出來的耕地拋荒，只是單純地獲取到了用地指標，從根本上來說違背了增減掛鉤的初衷。另外由于長期交通不便，信息閉塞，文化教育落后，以及從事農業生產為主的經濟生活方式，使得廣大山區農民缺乏謀生技能，就業能力比較弱。

六、對浙江省今后在開展增減掛鉤工作中的建議與展望

隨著工業化、城鎮化的推進，農村勞動力和建設用地向城鎮適度集中仍是大勢所趨。同時，部分農民隨意侵占耕地建房、建新不拆舊，出現了農村空心化和城鎮農村建設用地“雙增加”現象。在新一輪土地利用總體規劃對建設用地總規模實行控制的條件下，開展增減掛鉤工作，是盤活農村存量土地資源、優化城鄉土地利用結構的有效途徑，也是促進現代農業發展、新農村建設和增加村級集體經濟的重要舉措，是實現農民增收、農民就地城鎮化的重要抓手。

1.因地制宜，維護農民合法權益

開展增減掛鉤，涉及到市縣、鄉鎮、村與農民利益分配，必須明確“為什么做？為誰做？”。要按照國務院常務會議精神，把維護農民合法權益放在首位。拆遷改建村莊，要防止農民“減收增支”“被上樓”等現象發生；要因地制宜、量力而行，防止在政府扶持資金缺少、拆遷改建資金收不抵支的情況下勉強實施整治項目。編制增減掛鉤方案要充分征求村民意見，村莊拆遷改建方案要體現村民意愿，對拆遷補償存在抵觸情緒者要耐心地進行說服動員，防止強制拆遷。要根據農民的生產就業特點規劃新村和建造安置房，積極推動農戶向小城市、中心鎮（村）集聚，實施多元化安置，如鼓勵務工農民遷居城鎮的多層公寓，土地性質變為國有出讓或行政劃撥，使農民資產增值；引導務農農民遷居中心村，統一規劃建造集約用地的聯列式住房；對已搬遷城鎮居住的農戶，進行貨幣安置或物業補助。要讓絕大多數村民在整治前同意，整治時支持，整治后滿意。要增加政府對增減掛鉤工作的資金投入，真正體現城市反哺農村、工業反哺農業的戰略思想，使農民真正得到實惠。

2.加強宣傳力度，提高公眾參與度

增減掛鉤工作必須發動農民，尊重民意。只有在農民自愿、各方支持的前提下，政府才有可能推動增減掛鉤工作。一是各級宣傳部門要組織電臺、電視臺、報紙、網站等新聞媒體宣傳增減掛鉤的政策、各地開展增減掛鉤的做法和成效，使廣大干部群眾了解增減掛鉤的政策以及好處，支持增減掛鉤。二是要通過會議宣講等多種途徑，讓各級、各部門的干部了解增減掛鉤，形成支持增減掛鉤的共識，增強組織開展增減掛鉤工作的自覺性和責任感，把好事辦成辦好，使更多的農民獲益。三是在增減掛鉤工作開展過程中，要讓農民全程參與其中，做到公開、公平、公正。

3.保護生態環境，提升可持續發展能力

增減掛鉤中宅基地及其他建設用地的復耕，新村的建設，都有可能導致自然生態系統組織結構等發生較大變化，引起水土流失、滑坡等自然災害。在增減掛鉤工作中，要密切注意生態環境的保護，可以在增減掛鉤規劃編制過程中，引入生態風險評價體系；在舊村改造及新村建設選址時，要做好地質災害評定工作；在建設用地復耕過程中，要因地制宜配套基礎設施。地勢高、地塊面積零散的，重點要做好邊坡護理和排水溝設施；地勢相對平坦、面積較大，應做好道路、林網配套，田塊規整化；有水源的，盡量配套水利設施。

4.合理規劃編制，進一步提高工作合力

增減掛鉤項目的開展必須要有規劃的引導。一是省、市、縣、鄉鎮四級在全面、認真地排摸增地潛力的基礎上，按統籌城鄉和全域規劃、全域設計、全域整治要求制定土地整治專項規劃。二是土地整治專項規劃必須與新一輪土地利用總體規劃、鎮村建設規劃、中心村培育規劃相銜接。三是有條件的鄉鎮可開展整鎮推進增減掛鉤規劃的編制工作（目前建德市大洋鎮、淳安縣文昌鎮已完成規劃編制，仙居縣橫溪鎮正在開展規劃編制工作）。四是要加強規劃隊伍建設，做好土地整治規劃設計機構資質認證工作。五是加強業務培訓，提高規劃管理干部和專業人員素質。