社區居民參與社區決策的困境與對策

朱斯玉

摘 要：居民參與社區決策是加強社區治理的重要環節。然而，社區居民參與社區決策面臨著執行性參與為主而決策性參與較少、非政治性參與多而政治性參與少的困境。因此，要積極培育居民參與意識，大力完善相關制度，著力建設居民自組織。

關鍵詞：社區參與；居民參與；社區決策

中圖分類號：C916 文獻標識碼：B 收稿日期：2015-12-11

社區治理在學術界是一個熱門的話題，但關于它的研究，大多是宏觀或者中觀層面的，如關于基層管理體制改革的探討、居民參與問題的探討等。本文探討的也是居民參與問題，但“居民參與”這個話題仍然很寬泛，所以，本文選取了“居民參與”下的一個小分支，即居民參與社區決策問題來進行探討。

一、核心概念的界定

1.社區

德國社會學家滕尼斯認為，社區是指那些有著共同價值取向，人口同質性較強的社會共同體。美國社會學者羅吉斯和伯德格指出：社區是一種簡單的群體，其成員間的關系建立在地域的基礎上。

中文“社區”一詞出現在20 世紀 30 年代初，是費孝通先生根據滕尼斯的原意而首創的。費孝通先生認為聯系各個社會制度的是人們的生活，而人們的生活有時空的坐落，這就是社區。社會學家吳文藻先生認為社區是“社會生活的各方面都密切地相互關聯而成的一個整體”。在這里，社區被看作是社會的縮影，對小社區的分析能夠透視中國整體社會結構。

雖然學者們對社區的定義各有不同，但是不難看出，這些定義中，都包含了社會互動、地理區域、共同關系這三個特征。

2.參與

關于參與，學者們也從不同角度作了不同界定。簡單說來，“參與就是在一個事物或一個過程中擔當一個角色，以一種或多種形式發揮作用”。[1]

也有人認為“參與是在對產生利益的活動進行選擇及努力的行動之前的介入”。還有人認為，“參與可被定義為在決策過程中人們自愿地民主地介入，包括確立總目標，確定發展政策、計劃，實施及評價經濟及發展計劃；為發展努力做貢獻；分享發展利益”。[2] 無論是發揮作用還是介入，參與都應該是對所參加的對象產生影響。

3.社區參與

學術界對社區參與也從不同的研究角度和目的出發給出了不同的定義。從對社區參與主體的理解角度可將社區參與的概念分為廣義和狹義兩種。廣義上指社區建設和發展中的參與行為和參與過程，社區參與的主體不僅包括社區居民，還包括社區建設的其他參與方，如政府、自治組織、中介組織、社區內企事業單位等。[3]狹義上是指社區居民的參與。而本文所說的社區參與就是取其狹義，即居民個體的參與。

對于社區居民的參與，不同學者給出了不同定義：如王剛、汪麗萍認為，社區參與是指社區居民作為社區管理的客體，更作為社區管理的主體，參加社區各種事務的行為。[4]陳雅麗認為，社區參與是指社區居民自覺自愿參加社區各種活動或事務的行動。[5]

4.社區決策

決策，顧名思義，就是做出決定或選擇。社區決策主要是指社區公共事務的決策，即對社區公共事務做出決定或選擇。社區公共事務包括社區服務、社區決策、社區選舉和監督、社區文化活動、社區環境改造等方面。[6]

綜上所述，本文要討論的居民參與社區決策問題是指居民個體依據憲法和法律規定的民主權利，通過各種形式和途徑參與到社區公共事務的決策中去。簡單說來，我們要探討的是城市社區居民如何更好地實現在社區中的決策性參與。

二、居民參與社區決策的困境與原因

1.居民參與社區決策存在的主要困境

（1）執行性參與為主，決策性參與較少。目前社區參與以傳統上的執行性參與為主。執行性參與是指在決策之后被動員去執行，也就是社區居民在社區工作人員的動員、勸誘、說服下參與社區管理機構業已形成決定的事項，而不是出于自愿、主動的目的。比如，街道和居民委員會感到有必要或者應其他政府有關部門要求時，就召集居民來開會研究或通過某項社區事務。然而是召開全體居民會議，還是召開居民代表會議，或者是居民代表擴大會議，都由社區居委會決定，居民沒有決定權。

（2）非政治性參與多，政治性參與少?！胺钦涡詤⑴c是指與居民日常生活有關而且與社區權力運作不相干的事物性參與?！盵7]政治性參與指與國家政治事物或本社區權力運作有關的公共性參與。[8]居民參與社區活動更多是形式上的、被動參加的，主動參與意識差。居民參與社區文娛教育活動多，參與社區政治事務少。而社區居民也樂于參與社區開展的文體活動、知識講座、科普宣傳等活動。對于社區政治事務，社區居民則表現出冷漠態度，參與熱情低。當今許多社區居民的政治事務參與主要是居委會領導人的選舉，而參與切實關系社區長遠發展、滿足居民自身實際需求的決策活動較少。

2.原因解析

（1）社區意識和參與意識。社區意識是指社區居民對社區及其鄰里有一種心理上的認同與融合。在社區自治中濃厚的社區意識至關重要。同一社區的居民由于共同的社區意識而被融合在一起，出于對本社區的強烈關注而積極參與社區事務的管理。

在現實生活中，大規模的城鎮建設和城鎮改造加劇了居民的搬遷和流動，人們離開原先熟悉的生活環境，居住在新的陌生的社區中。社區中的人們互相都不認識，更談不上心理的認同與融合。其次，在同一社區中，居民并非是完全同質的一群人，他們的初始資源占有情況、各自對社區的訴求不一樣，而且住宅也分了低中高檔不同層次，這些現實對培育居民自覺主動的社區參與意識造成困難。

（2）體制影響。20世紀90年代社區建設在我國興起，對社區建設的研究有著不同的視角，主要有城市基層管理體制改革、“單位理論”、國家與社會關系理論、治理理論等，可見我國社區建設正逐漸從基層管理體制改革走向社區治理的方向。

長期由政府主導的社區建設中，由于受“官本位”的體制影響頗深，形成了“強國家—弱社會”的格局。在這種格局下社區必然是“行政化”的社區，社區組織沒有多少主動權，居民個人更是被定位在較為狹小的空間里，其政治方面的控制約束也無處不在。除了行政資源外，大多數社會資源與民間資源均被閑置。居民缺少參與社區建設的制度化條件，參與渠道不暢，“小政府，大社會”的運行機制還不成熟。居民處在被動地接受政府安排、主動性無法充分發揮的尷尬境地。

（3）動員型參與方式?，F代中國社區多以動員型參與方式倡導居民進行社區參與。動員型參與是一種被動性參與，它通過有關政府組織體系的組織與動員，將居民納入參與的范圍。

動員型參與在內容上限定了社區居民只能參與社區事務的運作，不能參與社區事務的決策和管理以及對社區公共權力的運作進行監督，因此，社區事務的決策權和監督權掌握在政府職能部門、街道辦事處和行政化的居委會手中，居民不過是被拉來作為陪襯。這種在居民之外還有一個真正掌握社區權力的主體的情況無疑會降低居民社區主體的地位。

三、激發居民參與社區決策的對策建議

1.培育居民參與意識

對居民意識的培養，為其參與社區建設提供了可能，是居民參與社區決策的基礎。

社區意識的培育有賴于共同利益的建立，共同利益是居民參與社區公共事務的動力，也是居民自治的物質基礎，沒有共同利益就沒有參與。由于在同一社區中，居民的異質化程度較高，要形成“共同利益”，就必須把那些與居民生活息息相關的事務（如物業管理、公共衛生、公共設施等）交給居民（代表）管理，增強居民對社區的認同感和歸屬感。

同時，培育居民的主體意識。居民的參與意識來自居民對自己在社區中地位的認識，必須通過建立居民對自身在社區中主體地位的認同機制來提升社區居民積極的參與意識，而這種認同只有在社區自治參與的過程中才能有效地形成。但在社區居民自治參與意識不高、自治參與能力不強、自治參與經驗缺乏的現實下，政府應該引導社區居民圍繞與其切身利益相關的事務開展自治參與的過渡，再完全放手讓居民參與到社區決策等自治活動中去，這樣有利于提升居民參與社區決策的有效性。

2.完善相關制度

相關制度的完善，為居民參與社區建設提供了制度保障，是居民參與社區決策的重要條件。

政府在社區建設中主要應該扮演的是組織者、倡導者、指導者和參加者的角色，著重搞好規劃、組織協調、政策扶持和資金引導等工作。政府要相信社區居民的參與熱情、能力和效率。政府應該放權讓利，擴大居民的選擇權利和選擇范圍，讓居民自己確定滿足大多數人意愿的決策方案。在政府引導方式上，可以通過規劃提出需要居民參與的項目，由居民決定是否參與、參與的方式和途徑。政府不能越俎代庖，自作主張，替代居民制定參與項目。

同時，要創新社區參與機制。充分發揮社區居民會議的作用，對于關系本社區居民切身利益的社區建設和社區重大事務的決策都應該召開社區居民會議，由社區全體居民通過法定程序進行決策，逐步實現社區建設和社區事務管理的規范化和制度化。

3.建設居民自組織

建設居民自組織，努力實現他組織向自組織的有序轉換，有利于更好地解決居民參與社區決策問題。

他組織是指居民在政府及其代理者安排和動員下的社區參與，居民更多的是被動地參與社區公共事務和公共生活的。被動員和被動性執行是這種參與的基本特征。這種參與既不能對社區內部公共事務的管理進行決策，也不能對社區公共權力的運作進行監督，因而對社區公共權力的運作缺乏實質性的影響。

自組織是居民及其組織以主體角色參與社區公共事務和公共生活，開展自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的過程及其活動。自組織參與從根本上來講就是要參與“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，所以建設自組織有利于居民深度參與社區決策，更能體現居民直接行使當家做主的自治權利。

參考文獻：

[1]于燕燕.社區自治與政府職能轉變[M].北京：中國社會出版社，2005. 171.

[2]王時浩.論社區參與[J].中國民政，2007，（1）：33-34.

[3][6]王驥洲.社區參與主客體界說[J].山東行政學院山東經濟管理干部學院學報，2002，（5）.

[4]王 剛，汪麗萍.社區參與簡論[J].城市研究，1998，（5）：53-55.

[5]陳雅麗.社區參與：社區發展的內在動力[J].社區，2002，（17）.

[7][8]夏學鑾.社區管理概論[M].北京：中共中央黨校出版社，2005.324.