生態安全法框架體系完善構想

翟新明　余廣俊

【摘要】當前我國生態安全形勢嚴峻，在這一背景下，我國生態安全法立法問題備受關注。文章在詮釋我國生態安全法深刻內涵的基礎上，闡明架構我國生態安全法體系的必要性，深入挖掘我國生態安全法立法的問題所在，提出完善我國生態安全法框架體系的具體構想，以求為我國生態安全法的體系架構提供有益的借鑒。

【關鍵詞】中國生態安全法 框架體系 完善 構想

【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

在中國如火如荼建設經濟社會的發展狀態下，我國國民生活水平大幅度提升，民眾生活質量獲得改善?？墒?，人們安逸地享受物質生活的時候，生態環境欠平衡引發的生態危機接踵而來。生態問題引發了公共安全風險，生態危害的接連而至給人們的生命安全和日常生活帶來了巨大影響，儼然成為了嚴重影響我國國家安全的關鍵問題?？墒瞧駷橹刮覈鷳B安全法立法遲遲沒能成形，有關《國家生態安全法》框架體系構建的相關課題研究的文章寥寥?；诖?，筆者提出了完善我國生態安全法框架體系的構想，為相關研究進行了有益的補充。

生態安全法的深刻內涵

我國生態安全概念研究。截止目前，生態安全的相關概念在國際上還未獲得統一界定，存在廣義、狹義兩方面認識。廣義而言，生態安全泛指人類健康、生活保障、生活資源、生存環境、所處社會和生存權利等處于安全狀態，不受侵害。而狹義上講，生態安全涵蓋了自然生態系統安全和半自然生態系統安全兩部分，反映出的是系統化的生態水平以及健康水平。

生態安全作為交叉于多學科內的全新概念，其實質是保障良好的自然環境狀態，保持人類社會健康發展和可持續發展，進而實現生態圈整體安全?？衫斫鉃槿祟愱P注生態對生存安全的影響，將生態認知提升到保障人類生存發展的必要條件上來，注重多范疇的生態安全。部分城市規劃研究者認為，生態安全可通過如下兩方面簡要表述：第一，人類賴以生存的生態系統結構不被破壞，能夠保障人類生存及發展的生態需求；第二，環境、生物、人類三者之間的生態系統始終保持著正常的功能與結構。針對我國而言，人與自然生態關系和諧，才能維系社會協調發展，生態安全至關重要。

我國生態安全法的深刻內涵。在上述我國生態安全概念研究的基礎上，不難發現我國生態安全急需一部立法來保障。生態安全法是調整保持人類與地球生態系統之間正常的功能和結構的過程中所產生的各種社會關系的法律規范的總稱。它是保障我國生態安全的必要手段。實施生態安全法立法，能防范生態風險的發生，恢復被破壞的生態，維持生態良性發展，改善和提高人類的生存環境，保障人類健康，并為社會可持續發展蓄力。此外，生態安全立法更可以有效起到平衡生態環境保護與利用過程中各方利益的作用。故而，我國生態安全法立法目的為：保護生態平衡，促進人類健康與社會長足發展，以維護自然生態系統來改善生存環境，平衡多方利益關系，關注并保障人類后代生態環境質量。

生態安全法區別于我國傳統環境保護法，更加注重“綠色生態文明”，其特征主要表現在如下幾方面：第一方面，生態安全法具有綜合性特點，它涉及范疇涵蓋了國家多個層面，多個部門。第二方面，生態安全法具有專業性，因為其構建在保障生態安全價值基礎之上，對生態安全調控過程中必然運用專業技術規范，提供科學依據，實施專業調控。第三方面，生態安全法具有創新性。生態安全法著力于人類生存環境的保護，其價值觀沒有停留在人類消費和社會發展層面，而是革命性地朝著“生態利益中心主義”靠攏。

生態安全法原則的探討。因為相關生態安全法的立法尚未制定，所以目前只能探討其基本原則。筆者認為生態安全法首先應具有防范風險的原則，這一原則下要對生態惡化的風險采取防范舉措。將事前約束做足，杜絕生態風險的源頭以減少生態風險發生后的治理成本。其次要遵循開發、利用生態資源適度原則，此原則以平衡生態資源利用與保護關系為核心，實質在于維系生態系統平衡的基礎上，保障人們的資源利用率。再者區域差異控制原則。針對我國不同地理區域生態特點，抓住生態系統構建的地區差異，有針對性地實施生態安全法律保護，形成統一規劃和地方協調，利用當地生態規律實施管控，實現政府、地方、個人的共同擔責。最后，要貫徹公眾參與原則。生態安全立法就是要我國公民都要遵循此法律，人人具有保護生態系統平衡的權力和義務。

構建生態安全法體系的必要性

生態安全法體系的構建具有重要戰略意義，忽視生態安全帶來的個例不勝枚舉，而古樓蘭的隕滅是給人類生存敲響的最沉重的警鐘。生態環境受人類活動的影響變得日益脆弱，土地沙漠化、霧霾重重、物種瀕臨滅絕等現象突出。據相關統計，我國四分之一以上的國土荒漠化，每年直接經濟損失5000多億元。除了上述生態問題，工業發展帶來的水、空氣污染等問題更嚴重影響生態安全。全國廢水排放總量716.2億噸。其中，工業廢水排放量205.3億噸、城鎮生活污水排放量510.3億噸。

我國生態環境的基本狀況是：總體生態環境在惡化，生態治理的能力遠遠趕不上生態破環速度，生態赤字在逐漸擴大。我國正承受著人口眾多、工業化、市場經濟壓力三大生態壓力，加上現行的環境保護法執行難，國人整體存在生態安全意識薄弱、生態安全法制觀念淡化、生態安全立法不完善等問題，因此，構建我國生態安全法體系十分必要，為有效推進中國經濟社會發展進程，以國家安全為根本，我國需盡快制定一部專門的《生態安全法》，給出法律層面具體的保障生態安全的戰略舉措，來應對日益惡化的生態安全現狀。

生態安全法立法的問題所在

當前我國關于生態安全法體系初具規模，截止2014年初，我國已有6部與環境保護相關的法律，9部與國家資源相關的法律，國務院行政法規600多件，地方性法規7000多件。這些已經頒布實施的法律、法規和條例，圍繞憲法初步構成了生態安全法立法的指導思想，可依托現有《環境保護法》這一基本，結合與生態安全相關的眾多專業性法規，構架我國獨立的生態安全法體系。然而，對比世界其他國家，我國尚沒有對生態安全形成獨立的立法，也就不具備“生態利益中心主義”價值觀、生態安全保障、社會可持續發展保障的功能。

針對我國當前的生態安全法法群：森林法、防沙治沙法、氣象法、大氣污染防治法、土地法、水污染防治法和草原法等，可進行統一的調整，可是這些立法之間的相互關聯并不緊密，整合的具體內容也十分空泛，不能體現出生態安全法律內容上的整體性，無法構成真正意義上的生態安全法體系?？此讫嫶蟮纳鷳B安全法法群，實則仍舊存在根本上的不足：

首先，針對生態立法研究沒有預見性。我國《環境保護法》是展開生態安全保護工作的基本法?？删唧w的法律條文內容，將我國生態環境的保護問題留給了其他單行法規定，進而形成我國環保法只重視防治污染，輕視生態管理和保護的主基調。故而，今后我國的生態安全立法需要更深層次的探究我國生態安全發展趨勢，進一步挖掘生態問題所在。其次，生態安全法群并不完備。生態安全法群看上去范疇廣闊，其實對相關領域還沒有全面涉及，例如：自然保護與自然保護區管理仍只在理論探索初級階段。再者，生態安全法不具備多元手段。生態安全法若要實現保護生態平衡的目標，就要運用多元手段。所以，我國生態安全的立法過程中，要結合生態倫理學等多種學科方法來實施立法。當前立法手段過于單一，對生態安全立法不利。另外，生態安全法群的規定操作性不強，生態保護程序立法散亂。生態安全法在我國存在注重實體輕視立法程序的弊病。最后，生態安全法的主導手段是行政執法。行政權的行使在環境法污染防治上有效，可針對保障生態安全成效不大。

完善生態安全法框架體系的構想

第一，盡快明確《國家生態安全法》總則。一部完整的法律法規，必然要以總則為引領。在總則內明確生態安全法的法律定義、基本任務和原則、立法目的和目標等規定。生態安全法立法目的：依法維護生態安全整體平衡，以保障人身健康和社會發展為基礎，通過維護自然生態系統來改善生態環境，權衡生態環境保護與生態利用的多方利益關系。立法目標：圍繞生態利益中心，推動國家生態平衡，完善生態保護，促進社會可持續發展。

第二，規定《國家生態安全法》的主要內容。一方面，明確違反國家生態安全法的責任主體，從可操作性出發，規定不同主體的權力和義務。主要內容應重點提及我國政府的重要決策作用，強化其責任和義務。特別是責任方面要規定到主管負責人，明確政府決策若破壞生態安全的追責條文。針對企業生產過程中對生態安全帶來的影響，要細化到企業投產之初的選址、備料，生產過程中的污染物產生、生產之后的排污行為、銷售行為等規定。力求涵蓋多層次、多部門和多結點，明確企業生產一旦造成生態破壞應承擔的相關民事責任以及刑事責任。而對于國民大眾來講，他們是保護生態的關鍵，《國家生態安全法》中要指明公民保護生態的義務和責任，以增強大眾的生態保護意識。另一方面，生態安全法中要細化法律措施和制度。要給予公民監督權、知情權和參與權。生態安全法要明確生態安全法的獎懲措施，懲處力度要大，懲處辦法要細化、嚴格化。生態安全法的設立應當包括如下制度：

一是生態安全預警制度?；诖酥贫葮嫿ㄎ覈鷳B安全預警系統。有了預警，那些潛在的影響生態安全的信息就會快速匯總起來，運用先進的數字化預警系統評估風險等級，給出預警，有助于決策者獲取定性的判斷，盡快處理好風險隱患，減少生態風險帶來的巨大損失。二是生態信息保護制度。生態安全信息的搜集、整理和運用都需要十分科學嚴謹的管理，這就需要生態信息保護制度來維護。三是生態安全風險評價制度。構建風險評價制度的目的就是要以量化指標來判斷風險等級，評價風險帶來的破壞程度，給保障我國生態安全提供重要的參考。四是生態安全補償制度。明確生態治理的補償條款，依法循規實施合理的補償。五是生態安全生產制度。明確保障生態安全的生產流程和制度，對處理生產垃圾等作出明文規定。六是生態安全區域保護制度。針對不同區域生態環境特點給出不同的保護制度，以體現當地法規的嚴謹性和實效性。七是生態安全檔案制度及跟蹤制度。構建完善的生態安全管理檔案，并依法妥善保管、運用。對生態安全的管理實施定期或不定期的跟蹤，隨時掌握生態安全的現狀。

第三，健全我國生態安全體系的法律保障體系。圍繞當前生態安全體系法群，查找不利于生態安全立法的相關內容加以完善，多方面構建生態安全體系的法律保障，形成嚴密的法律保障網，成為生態安全法的扶持力量，促進生態安全法的全面運行。國際上在此方面已有先例，我國可以借鑒他國經驗來健全這一保障體系。完善我國生態安全的法律保障體系，應遵從憲法的指導，依托環保法和資源保護法，構建以森林法、大氣污染防治法、土地法、海洋法、野生動物保護法、清潔生產促進法、草原法以及可持續發展法等為主，相應制度和法規為輔的生態安全體系法律保障體系，以此保障我國生態安全體系的穩固。

第四，提倡國際合作機制。中國生態安全相關研究落后于其他國家，起步晚、生態問題復雜的原因導致我國生態安全不穩定因素增多，我國有關部門應對這些生態問題時經驗不足。所以要倡導國際合作機制，實現國內外在生態安全體系構建上的全面合作，將生態風險放大到全球責任位置，攜手各國一同研究解決生態問題的對策，促進全球生態環境的改善。

第五，依托刑法保護生態安全立法?？v觀世界各國以及重點地區的生態立法，依托刑法實施保護儼然成為了必要手段。他們采取的保護方式并沒有特指到生態安全，而是透過對環境的多范疇生態系統加以保護來實現對生態安全的保護。刑法是生態安全立法堅強的后盾，在保障生態系統完整、穩定和安全方面，刑法的懲治力度最為恰當。

第六，構建環境公益訴訟制度?！渡鷳B安全法》基本原則中涵蓋了公眾參與。充分貫徹這一原則的方式就是明確生態公益訴訟制度。當前并沒有這一制度的相關提議，暫且以環境公益訴訟來類比。任何人基于行為人的不法行為致使公共環境權利受到侵害或有侵害之虞時依法提起的訴訟就是環境公益訴訟。補償環境侵權的方式包括了行政、民事以及刑事三大訴訟。但是，當前我國的三大類訴訟并未全部規定環境侵害可提起訴訟，只有刑事訴訟法明確規定，對侵害國家社會公共利益的行為，檢察機關有權代表國家對其提起訴訟。此外，我國現有的一些制度對環境公益訴訟起到了限制作用。民事和行政訴訟規定了訴訟原告必須是與案件有直接利害關系的當事者，而環境公益訴訟并不存在直接利害關系人。因為環境保護的公益化性質，導致在現行訴訟制度規定下的訴訟無力，所以環境公益的法律保障形同虛設，這一結果定會打消公眾參與生態環境保護的公益熱情和參與相關事務的積極性。故而，在尚未建立健全相關法律制度情況下，談保護生態公益不符合現實。

我國現行《環保法》第六條中明確了人們對環境污染主體實施控告的權利，可此項規定十分抽象，對照我國其他相關法律條文，未能找到和其相配套的權力保護規定。我國當前執行的環境管理體制內，獨立的環境行政主體包含了地方各級人民政府以及相關管理部門。然而在多元發展政府職能理念、行政監督不到位、行政執法存在地方保護現象、行政管理機制混亂等原因下，我國環境管理機構無法擔負起維護環境公益的職責。因而，將環境公益行政訴訟權力賦予相關組織或個人，讓他們依法參與生態管理，監督相關職能部門的環境執法，從而強化生態管理。這樣不僅可以提升國民整體生態安全參與意識，更能夠促成他們自覺運用法律手段來保障生態問題的解決。

第七，構建我國生態安全經濟核算系統。設立專項生態安全預防基金，用于支付生態環境破壞后的修復補償費用。構建完備的經濟核算體系，給生態建設提供資金扶持。該系統應該由政府牽頭，鼓勵眾多企業投資參與共同搭建，費用要納入我國經濟預算系統。

不可否認，我國生態安全相關立法工作走在了世界的后列，而當前嚴峻生態環境亟待我國盡快完成生態安全相關立法工作。只有填補了此方面的立法空白，方可推動生態安全法法律體系架構，才能夠盡快立法，依法治理我國生態安全問題，對破壞生態安全的行為形成法律震懾，進而完善生態安全法律保障框架。此外作為我國國家安全體系的一部分，生態安全法框架體系的全面構建具有不可忽視的戰略意義。立足當今我國環境保護法、自然資源法和現有生態安全立法研究基礎，著手完善生態安全法框架體系，促成生態安全法盡快制定出臺，是利于國家生態平衡，社會和諧發展，國人健康生活的根本所在。

（作者分別為陜西理工學院、陜西廣播電視大學副教授，陜西理工學院經濟與法學學院副教授；本文系陜西省教育廳2014年科研基金項目階段研究成果，項目編號：14JK1126）

責編 /許國榮（實習）