鄉鎮財政自主權現狀及對策研究

李明華

【摘要】鄉鎮財政是我國整個財政體系的基礎，在鞏固政權、促進鄉鎮經濟發展和社會事業發展、完善財務管理體制發揮著重要作用。隨著社會經濟、城鄉一體化的迅速發展，鄉鎮財政在建立公共財政，提高農村公共服務，建立社會主義新農村中的地位越來越重要，任務越來越艱巨。筆者通過梳理國內外鄉鎮財政相關著作、文獻作者的觀點，分析鄉鎮財政權的突出問題，研究解決對策。

【關鍵詞】鄉鎮財政；財政自主權；對策研究

一、文獻綜述

（一）國外研究現狀

Ronald Fisher （1996）的《State and Local Public Finance》該書對美國地方財政的收入構成、公共產品供給和預算等問題進行了詳實、系統的論述。Lily Lee Tsai（2002）從一個國際學者看中國鄉鎮財政問題的國際視角，在澳大利亞The China Journal 的論文中指出，中國農村干部是依靠社區習俗來籌集和管理公共事務，各級鄉鎮和縣政府為發展項目，其所征之稅只用于鄉鎮及縣里的項目，比如建電廠、修路，公共基金難得流向農村，而村委會只負責村里的道路建設、灌溉工程、垃圾處理等。

我國基于中國特色社會主義制度背景下的鄉鎮財政自主權的研究主要分為鄉鎮財政自主權的概念、鄉鎮財政自主權的現狀以及策略與建議兩方面。

（二）國內研究現狀

在地方財政自主權的概念上，孫潭鎮（1994）以財政制度為分類依據，認為鄉鎮財政分為預算和除預算之外的多種渠道的資金募集，并通過若干實例研究，得出鄉鎮財政是以非規范方式籌集用于公共目的的公共收入的結論。王寧（2003）提出了地方公共服務供應自主權、與地方政府公共服務相適應的財力支配的自主權、必要的財政管理自主權三位一體的地方財政自主權劃分，并指出以上三項地方財政自主權在功能和作用上相互聯系、相互依托。王東梅（2007）基于受益原則（使用資源者必須向提供資源者負責）和資源使用責任原則（地方政府必須對納稅者和中央政府負責）提出地方財政自主權分為地方服務供應自主權和財政收入自主權，這使地方財政自主權具備了基本的理論基礎。周安江（2010）認為現存的基層財政模式：一種是“珠三角模式”，該地區鎮域經濟發達，財政自決自理、縣市聯網監控，所對應的基層財政對鄉鎮財政收支具有一定的自主權，并達到“自我平衡”的財政狀態。另一種是欠發達地區的“財政包干”模式——縣財政對鄉鎮財政進行兜底保障，省財政也會轉移支付部分資金用來緩解鄉鎮財政困難，所對應的基層財政自主權是收支平衡上的財政功能性平衡。在基層政權財政自主權地位與作用上，高瑜與吳姍姍（2013）認為基層是國家統治的基本單元， 是廣大民眾實現社會生活的最初空間， 是國家政權延伸的末梢領域， 加強基層鄉鎮自主權對于保障基層基本公共服務供給和實現有效的基層治理有著重要的意義。

在我國鄉鎮財政自主權的現狀以及策略與建議方面。王睿、高軍（2007）認為地方財政自主權不足、政府間財政轉移支付體系不完善等原因形成了地方財政風險，提出了在根源上要增加財源，在體制上要劃清財權和事權的界限，增強地方財政的自主權，在監督上要增強透明度、推行部門預算等對策。王東梅（2007）認為目前地方財政自主權出現的問題主要有省級以下各級政府之間的財政責任劃分混亂以及層級過多使政府間財政關系復雜扭曲，地方公共服務難以推行等問題。提出了落實地方財政自主權的建議，在下放財政事權的基礎上，建立一個有上級政府、納稅人對地方政府的雙重監督制約的機制。余浪（2010）認為解決地方財政自主權目前的問題，應精簡結構、建立完善的地方財政監督機制、確保地方財政收入。徐鍵（2010）提出我國地方財政自主權的改革必須在規范主義的立場上循序形成。續競秦、楊永恒（2011）通過修正的DEA兩步法研究發現，影響我國地方政府基本公共服務效率的顯著正向因素是地方政府的財政自主權。高琳（2012）通過實證分析發現，財政自主權的影響存在地區異質性，在欠發達地區更應實施財政自主權的改革。鄭雅卓、李效熙（2013）提出我國社會城鄉差距不斷加大的原因之一是地方政府的財政自主權越來越小，使當地政府對農村的投入大幅減少。

從現有的理論研究可以看出由于各國財稅體制的不同，國外對于財政自主權的研究較少，我國對于地方財政的研究起步也比較晚，主要集中于地方財政自主權的概念與現狀研究，部分學者認為鄉鎮財政困境源于鄉鎮財政自主權的限縮，如果在法治制度下規范有效運行地方財政自主權，將能進一步的發揮基層政府的財政職能，有效提升其基本公共服務的效率與群眾滿意度。此外，改革鄉鎮財政體制，尤其是加強西部地區和欠發達地區的財政自主權已成為理論和實務界的共識。

二、鄉鎮財政自主權的現狀及建議

（一）現狀與問題。鄉鎮財政目前重上層、輕基層的財政分配制度、歲入補助的財政模式使基層財政的制約普遍存在，出現了財源不足而財政自主性較低、過于依賴上級政府財政補助等問題，使基層鄉鎮市面臨著財權和事權不一致并形成一種“無功能政治” 的困局。

（二）策略建議。一方面，應當完善鄉鎮政府財政自主權，加大對落后地區的轉移支付。另一方面，在加大鄉鎮財政自主權的同時， 應當加大對鄉鎮財政收入和支出的監督力度。加強監督的目的在于防止鄉鎮政府獲得財政自主權后自利性方面過于膨脹而加大對農村資源的索取，造成鄉鎮政權合法性的下降；此外， 加大對鄉鎮財政的監督還應防止鄉鎮政府將有限的財政資源用于內部運轉及人事費用支出等從而以擠壓民生等領域支出， 確保有限的財政資源能用到基本公共服務的供給等領域。

參考文獻

[1]Fisher R C. State and local public finance[M]. Chicago： Irwin， 1996.

[2]Tsai， Lily Lee. "Cadres， temple and lineage institutions， and governance in rural China." [J].The China Journal（2002）： 1-27.

[3]孫潭鎮，朱鋼，王朝才.現代中國農村財政問題研究[M].經濟科學出版社，1994.

[4]王寧.地方財政改革研究[M].西南財經大學出版社，2004.

[5]王東梅.論地方財政自主權[J].財政監督，2007（5）：75-76.