城鄉統籌背景下的戶籍制度改革

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城鄉統籌背景下的戶籍制度改革

摘要：改革開放以來，我國城市化發展迅速，但是我國現行的城鄉二元戶籍制度的局限性導致人口流動、就業都存在著一些列問題，城鄉差距不斷拉大。本文通過當前戶籍制度對城市化的影響分析，就戶籍制度的改革措施進行了思考。

關鍵詞：戶籍；城鄉統籌；人口遷移

隨著我國社會經濟的快速發展，國家提出了城鄉統籌的發展戰略，城市和農村逐漸融合，農村的經濟、設施、教育資源等方面都有了較大的改善，但是和城市相比，依然存在較大差距，特別是在就業、社會保障等方面相對滯后。究其原因，主要是因為城鄉分割的二元戶籍制度，把公民劃分成為了城市戶口和農村戶口，農村和城市戶口存在壁壘，人口不能自由流動，造成城鄉差距越來越大。目前，戶籍制度改革的滯后成為制約統籌城鄉發展的瓶頸。

1　我國當前戶籍制度對城市化的影響

我國現行戶籍制度已經嚴重阻礙了我國的城市化進程，主要表現在以下幾個方面：

1.1現行戶籍制度損害了市場經濟秩序。良好的市場經濟秩序，必然要求勞動力的自由流動，以便為市場主體提供充分、高質的人才。新中國成立之初，國家經濟落后，人們生活貧困，城市失業嚴峻，大量農村人口又涌入城市，國家根本無力負擔由此帶來的就業、住房、食品供應等方面的壓力，城鄉矛盾突出。1958年1月9日，我國頒布第一部戶籍制度《戶口登記條例》。該條例明確區分了農業戶口與非農業戶口兩種不同的戶籍，規定農民不可自由遷徙，城鄉二元戶籍制度從此建立。在過去50多年，現行的戶籍制度對社會主義建設、人民安居樂業曾發揮了重要的作用。但是，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，市場經濟所內在要求的自由、公平的戶籍秩序卻受到現實制度的阻礙?，F行戶籍制度已經暴露出其嚴重的不適應性。由于農民不可自由遷徙、流動，使城市中的大量社會組織、企業事業單位得不到充足的人才供給，不利于形成全國統一的勞動力及人才市場，阻礙了經濟的可持續發展，這無疑對我國市場經濟的建設和完善是一個很大的障礙，甚至隨時引起社會秩序的不穩定。

1.2城鄉差距不斷拉大。我國的戶籍制度不僅僅只是對人口進行管理，在它之上還附加了各種的社會保障功能，城鄉之間本都是中華人民共和國公民，但是由于戶口不同，城市和農村戶口享受的社會待遇存在著較大的差別。在城市，經濟政治環境較好，他們擁有更優勢的資源，在就業、教育等方面都有優厚的待遇，但是在農村，由于各種資源的匱乏，在享受的社會福利各個方面都不如城鎮居民，只能靠耕種集體土地來維持自己的生計。所以，農民的收入和城鎮居民相比差距較大。即使有一部分農民進城打工，但由于文化素質較低，就業技能薄弱，很難找到一份滿意的工作，從事的都是一些苦、累、臟的工種，收入還較低。另外，戶籍制度是具有承襲的，也就是說父母是農民，子女也只能是農村戶口，父母是城鎮居民，子女自然也是城鎮戶口。農村與城市相比，各方面的生活條件都不如城市，農村的小孩如若想擺脫農村戶口過上優越的生活，那么就要比城市的孩子更加努力。隨著社會經濟的發展，國民收入在不斷提高，但城鄉差距卻越來越大。據國家統計局統計，2013年，城鄉居民收入差距擴大到3倍，但這還只是名義上的差別，對于城市居民而言，他們還享有大量的實物補貼，比如公費醫療、養老保險、失業保險等，這些對農民來說都是沒有的，如果把這些都一起計算，城鄉的差距會更大。盡管影響城鄉差距越來越大的因素有很多，但戶籍制度是其主要因素之一。附著在戶籍制度上的各種社會福利和社會資源分配的不公都進一步拉大了城鄉收入的差距。

1.3不利于城市社會和經濟的穩定發展。自上世紀90年代以來，因務工經商、購租房等原因，戶口登記地與實際居住地不一致的人戶分離人口不斷增加。人戶分離給基層組織的人口管理工作帶來了諸多問題和挑戰，主要表現在以下幾方面：第一，由于人口的流動性，利用現行的戶籍登記制度較難獲得準確的統計資料，不利于國家在社會保障方面制定相關政策。第二，農村人口進入城市之后，由于戶籍不在常住城市，沒有納入到城市管理中，不利于建立良好穩定的社會秩序。第三，我國的社會保障和社會福利是以戶口為單位制定的，農民工的戶口不在常住城市，就不能和城市居民共享，不能從法律上保護農民工的切身利益。戶籍制度使流動人口人戶分離，這種人戶分離的現象，不利于城市社會和經濟的穩定發展，不利于國家對國民經濟建設進行規劃統籌，不利于城市的健康發展。

1.4戶籍制度抑制潛在消費行為。由于我國的戶籍制度區分了城市和農村戶口，農村人想進入城市會受到諸多條件的限制，這就導致農村人只能生活在落后的農村，祖祖輩輩以種地為生，不能跟隨工業化進程而不斷發展，戶籍制度抑制潛在消費行為，使國家內需市場難以成長。這將嚴重影響我國城鄉統籌的城鎮化建設。在農村，農民收入水平低，消費水平也較低，農村人口數量龐大，造成我國內需不足，盡管國家采取了很多措施刺激消費，但由于戶籍制度的限制，始終不能從根本上解決這一問題，這將嚴重阻礙我國社會經濟的發展。目前，隨著我國產業結構的調整，大量農民也開始進入城市務工，但是由于收入較低，依然生活在城市的邊緣，他們努力工作，卻不再城市里消費，把掙的錢大部分都寄回家里以期改善生活條件。因此，雖然進城了但生活方式并沒有太大改變。究其原因，還是因為戶籍制度的壁壘，在制度上把城市和農村人口相區別，城市沒有從根本上接納農民工，城市里農民享受的就業待遇、社會福利明顯比不上城市人口，進城務工的農民工作不穩定，大多都有臨時的觀念，并沒有完全融入城市生活中，潛在或顯在的職業排斥使這些農民工沒有歸屬感，心理對城市的認同感較低。加之工作不穩定，較低的收入和較差的社會保障狀態，更增添了他們的不穩定感，降低了他們的消費預期，很難進行正常的投資和消費，使他們更傾向于儲蓄以尋求安全感。

2　我國戶籍制度改革的構想

2.1加強法制宣傳，推進戶籍制度改革立法。遷徙自由權是現代法治國家公民應當享有的一項基本人權，我國應從憲法上對公民的遷徙自由權予以根本保證，遷徙自由體現了公民人身自由，已為很多國家的法律和國際條約所規定。我國在1954年就提出了要確保公民的遷移自由，但由于當時社會經濟政治條件的制約，賦予公民的這一項基本權利并沒有真正付諸實踐。隨著社會發展，大量農村人口涌入城市，使城市不堪重負，1975年國家取消了允許公民遷移自由的規定，至今依然沒有恢復。遷徙自由權的缺失使中國社會形成了城鄉二元結構的封閉的戶籍管理模式，構成了世界罕見的城鄉壁壘。公民尤其是農民的遷徙自由權根本得不到保障。通過憲法確認并保護公民的遷徙自由權，消除城鄉不同戶口之間的隔離和歧視，已是人心所向、大勢所趨。憲法是我國的根本大法，其他法律法規便不得與它相違背，以這種形式將公民的遷徙自由權確定下來，讓農民工可以自由選擇任意城市打工，并享有該城市居民一樣的社會待遇，讓農民的遷移自由權得到法律的保護。一旦有地方政府出于對本地戶口居民利益的保護，提高城市準入門檻，便可考察他是否和憲法違背。

2.2盡快剝離現行戶籍制度附帶的社會福利和其它社會特權，還戶籍制度人口管理的本色。改革戶籍制度，不是取消戶籍登記管理，關鍵是消除戶籍制度帶來的城鄉之間社會福利、經濟、政治上的區別，促進教育、衛生、就業等相關社會保障制度改革。我國最初開始建立戶籍制度主要是登記統計人口基本信息，如個人基本情況、家庭住址等，以此來確定公民身份。但是隨著社會發展，戶籍制度的功能發生了較大變化，除了依然可以進行人口登記，一些社會保障措施，如教育、醫保等公共政策也附著在上面，造成城鄉之間社會福利不均衡。如今，要逐步剔除附著在戶籍上的不合理制度，平等對待進城落戶居民和城鎮居民享有的權利和義務，卻障礙重重。因此，必須讓戶籍回歸其本有的公民信息登記功能，實現城鄉人口可以自由遷徙，人口權利平等，建立城鄉一體化的戶籍管理制度。

2.3建立全國統一的戶口登記管理制度，真正實現公民身份的平等。城鄉分割的二元戶籍制度，將我國居民戶口劃分成為了城鎮戶口和農業戶口，兩種戶口在社會保障、社會福利等方面是不均衡的。因此，必須加快推進戶籍登記管理制度的改革。目前，在申報戶口過程中會有很多限制條件，應打破壁壘，取消這些限制條件，以常居住地登記戶口，使戶口登記真實反映居民居住狀況以及城市化水平。

2.4加大公共服務體系改革力度，建立城鄉均等的公共服務保障體系。由于城鄉二元分割的戶籍制度存在，城市和農村的公共服務體系存在較大差別，兩者之間不均等，造成城鄉差別越來越大。因此，必須加大力度推進公共服務體系的改革，建設城鄉一體化的公共服務保障體系。各級財政部門應加大財政投入，調動社會資源籌集資金，推進在教育、就業服務、社會保險、社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化體育等領域實現均等化，使農村人口也能共享城市優勢公共資源，城鄉居民共享改革發展成果。主要可以從以下幾方面開展工作：第一，應優先推動教育資源的均衡發展。農村經濟落后，教育資源匱乏，應加大財政力度在農村教育資源的投入，普及九年義務教育，提供各種扶助政策鼓勵大學生畢業后回農村任教，推動建立各種幫困助學工程，資助家庭經濟困難的學生，認真解決好進城務工農民子女上學的問題，保障家庭經濟困難的學生都上得起學。第二，建立就業促進政策，完善城鄉一體的就業促進體系。根據城鄉產業結構變化的需求，建立體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系，加大對農民就業服務培訓，提升技能型人才培養能力和水平，滿足經濟社會對高素質勞動者和技能型人才的需要，積極為勞動者創造更多的就業機會。第三，完善農村社會保障體系。農村在社會保險、社會福利、社會救助等方面相對城市都具有一定的差距，因此必須統籌城鄉一體化的社會保障體系，加大農村社保的投入力度，使農村享有的養老保險、最低生活保障制度能和城市同步，并完善農村新型醫療合作制度，解決農民看病難、看病貴的問題。第四，優化醫療衛生資源配置。加強重大疾病防控，健全突發公共衛生事件應急機制，重點推進公共資源配置向農民、低收入群體傾斜，向縣城、鄉鎮和農村社區傾斜，加快城鄉衛生院、社區服務中心的建設，提高服務質量，深化衛生服務機制的改革。

參考文獻

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401320重慶工商大學融智學院

喻小倩