融資平臺財務現狀分析及探索建議

王玉榮

[摘 要]近年來，地方政府通過融資平臺進行舉債融資，促進了地方經濟社會發展，為應對兩次金融危機發揮了一定的積極作用。但隨著融資平臺數量的迅速膨脹及貸款規模的急速增長，相關問題逐步顯現，潛在風險引起關注。

[關鍵詞]政府；融資平臺；財務現狀；探索；建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.119

按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）及相關文件的最新定義，地方政府融資平臺是指：由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體和行業性投資公司。

1 地方政府融資平臺財務現狀分析

1.1 以實物資產為主，變現能力差

為壯大地方政府融資平臺實力，地方政府通過招拍掛方式，劃入大量資產。從設立和發展路徑看，其主要承擔公共基礎設施的投資、建設和管理，推動民生改善和社會事業發展，形成大量的實物資產，這些實物資產為中國特色新型工業化、信息化、城鎮化建設奠定了資產基礎。地方政府融資平臺資本性支出，對應大量優質實物資產，如果實物資產結構合理，效率較高且能夠形成充分的現金流，則平臺債務可以依靠實物資產的運作收入予以清償，或者以抵押借款方式，提高資產實用率。

1.2 資產反映在平臺公司卻未有實質處理權

地方政府負有維持本地經濟穩定發展和公共服務供應兩大職能。2008年為應對國際金融危機，地方政府更是承擔了穩定經濟增長和擴大內需的重任，政府融資平臺迅速擴張，但地方政府融資平臺的職能還是停留在其名稱上，以融資為主要功能，融來的資金用途主要由地方政府決策，項目推進則以政府的財政體系和職能部門實施，如道路項目還是由交通部門實施，項目手續、合同、發票、產權等均不在平臺賬內反映，只是反映支出。

1.3 平臺公司資產未嚴格合并

為壯大地方政府平臺資產，實行平臺合并、股權劃轉等方式，使得平臺公司迅速擴大為集團公司性質，在賬務處理上實現了報表合并，收入、資產擴大，但在實際業務運轉上還是均由各級的主管部門決策。

1.4 平臺資產主要為長期資產、流動性差

政府基礎設施建設項目如公路、市政、城市軌道交通、水利設施等，投資量大，建設周期長，投資回收期長，其效益見效慢。除少數房地產等收益好且見效快的項目外，平臺對應項目相當部分是建設周期為5年以上，回收周期甚至在10年以上，形成的長期資產大部分為社會公共服務產品，市場變現能力較弱，單獨處置較難。

1.5 平臺公司流動資產主要反映在存貨和應收賬款

平臺公司的應收賬款主要是應收和政府及相關部門的往來，由BT項目代建結轉收入形成。存貨主要是以地方政府決策投資建設的公益性項目為主，兩者之和基本上占資產總額的50%以上，流動性差。

1.6 平臺公司負債主要由融資產生，并呈逐年上升趨勢

融資主要方式是以銀行貸款、發城投債為主。審計署發布的報告顯示，地方政府融資平臺債務余額中銀行貸款的占比從2010年逐步下降，直接融資比例增加，隨著通過發行地方政府債券逐步置換存量債務的推進，銀行貸款會有所下降。但隨著地方政府對新鎮化的建設，對資金的需求在逐步擴大。

1.7 債務余額與項目不能逐一對應，重復融資現象比較普通

通過對平臺公司融資明細分析就會發現，每一筆資金與項目并不能完全匹配，重復速效的現象嚴重，主要是同一個項目在不同銀行間、銀行與發債、信托等各類融資渠道間的重復，通過對項目的拆分、組合等方式，把實質只有一個項目的組合成多個項目在不同渠道融資。而且項目收益的滯后性與項目貸款期限錯配，到期項目貸款的償還往往需要借新還舊予以償還。

1.8 平臺公司或有負債主要為對外擔保

通過對平臺公司的征信系統查詢結果來看，往往金額較大，部分平臺的對多擔保余額遠遠超過自身凈資產。從擔保結構來看，主要為同層級政府平臺之間互保，母公司對子公司擔保，對下層級平臺擔保，擔保期限長。從擔保形成的機理看，主要為對發城投債、銀行融資形成的擔保。還因項目為公益性項目，不能進行抵押或資產確權成本高，涉及二次轉讓稅費較高等原因。

1.9 平臺公司收入單一

平臺公司的收入主要為BT代建項目，按工程進度進行結轉形成的收入，對政府的依賴性較高。部分平臺轉型進行市場化運作，大部分為房地產項目，收入不能產生持續性，不能達到調結構的穩定增長來源，市場化生存能力差。

通過以上對平臺公司資產負債收入的特點進行分析，對其的匹配性得出以下結論。

第一，地方政府融資平臺的債務主要源于形成資產的債務。即債務資金主要投資于基礎設施建設和公益性資本項目，不僅保障了地方經濟社會發展的資金需要，推動了民生改善和社會事業發展，而且形成了大量的優質實物資產。

第二，以長期資產與長期負債為主，但期限仍錯配。平臺形成的資產從建設期、投資回收期等在周期年限來看，一般為5～10年，甚至25年，而平臺負債一般為3～5年，少部分為5年以上，與資產的期限比，負債只能算短期。

第三，政府層級與債務錯配。從省、市、區縣、鄉鎮街道四級政府平臺的債務率頒布情況看，由于財權與事權的不平衡，導致層級越低、資產越少的債務率越高，融資成本也高。而掌控更多資產與財政收入的省級和副省級城市的債務率相對較低，融資成本也較低。因此，對地方政府債務風險的判斷，除了關注整體債務率，更要關注結構性問題。

2 造成地方政府平臺債務問題的原因

第一，自我國財政體制實行分稅制以來，各級地方政府的財政收入不斷下降，對上級尤其中央政府的補助愈加依賴。相對于地方政府較少的財政收入，它們承擔的責任卻是廣泛且必須的，像農村義務教育經費、糧食補貼等主要依靠地方財政支出，這種財權和事權的不對稱導致在地方政府支出責任相對增加或不變的情況下，收入權利卻相對降低，從而形成財政收支缺口，成為地方政府舉債的直接誘因。

第二，GDP主導的政治激勵制度使地方政府大量舉債。自改革開放尤其近些年我國經濟大發展時期地方官員的升遷主要取決于執政地的經濟發展情況。具體來說，投資基礎設施創造良好的產業環境，提升城市形象，完善城市功能，進行招商引資、發展經濟，每一個過程都需要資本運作?？涩F實情況是，轉移支付有一定的額度，稅收收入也是隨著經濟發展而上下波動，在這一情況下，地方政府只能通過各種方式進行融資來完成。

第三，缺乏法律制約。首先，我國法律已經明令禁止各地方政府向銀行借貸的問題。但各地方政府只要成立一些諸如資產管理的信托平臺，就可以向銀行舉債，由此反映國家法律在執行上過于表面化。其次，國家并未出臺針對政府融資平臺的相關法律法規政策，這就導致平臺操作上無約束章法。

第四，缺乏監管機制。無論是融資規模還是投資行為，都不難看出，我國政府融資平臺操作隨意化，缺乏系統性的管理機構。因此，成立統一的專門性、專業性的管理平臺勢在必行。此外，各類盲目行為的跡象表明，政府融資平臺在融資尤其資金投放管理上，極度缺乏監控監管。所以，成立一個獨立于運營體制之外的監管機制，也不失為促進政府融資平臺健康發展的有效方法。

3 新形勢下的探索及建議

對中央政府而言，應繼續出臺相應政策，以確保地方債風險可控，同時，也要出臺相應措施緩解地方資金緊張。2014年國務院頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），指出地方政府應對其債務規模進行控制，并進行債務預算管理。但該項《意見》使地方政府無法像以前那樣通過地方融資平臺自行融資，且房地產行業的下行，土地出讓金和房地產相關稅大幅減少，加劇了地方政府的財政壓力。針對該情況，國務院又于2015年頒布了《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》，允許在建項目繼續銀行貸款以及松動企業債券融資相關政策等。

對于地方政府來說，應轉變政府職能，加快基礎設施建設，改善投資環境，促進個體私營經濟和外向型經濟的發展，進一步增強可用財力，緩解地方政府債務問題。同時應該實行嚴格的債務投資決策責任制。各級地方政府應該建立嚴格的債務投資決策審核制度，杜絕行政領導隨意取舍行為，規范貸款資金的運行程序，嚴格核準項目的可行性和必要性。另外，明確界定政府間的事權劃分，分清償債責任。要合理界定各級政府間的事權劃分，分清償債責任。要合理界定各級政府間事權與支出職責的劃分，必須按照決策責任與籌資責任一致性原則，解決事權錯位問題。

總而言之，新形勢新常態下，經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步，對各級政府在社會保障、醫療、城鄉建設、教育、環保等項目的投入提出更高的要求。所以，完善分稅制財政體系，明確中央與地方事權和財權，相應增加地方政府的財稅收入，顯得尤為重要。

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