國家制度環境與區域性金融中心建設研究

毛茜　甘璐

【摘要】文章以要素供給的視角來思考區域性金融中心建設過程中的制度供給，認為金融中心無論是自發形成或是因政府推動而建，合理的監管、法律等制度因素在風險管控功能和創新機制特征方面存在共性。在考察各國典型的監管、法律和推動政策的基礎上，試圖尋求適應我國區域性金融中心建設和發展的制度環境，并提出針對性建議。

【關鍵詞】制度供給 區域性金融中心 制度環境 金融中心建設

【中圖分類號】F832.7 【文獻標識碼】A

我國經濟發展正經歷著“調結構，轉方式，促升級”的轉型時期。從單純對量的追求到對質的提升過程中，高效的資源配置離不開發達的金融市場。上海、香港等國際金融中心建設工作的推進，以及國內各區域性金融中心在國民經濟發展中的作用日益凸顯，意味著我國未來幾年將迎來金融資源整合集聚，多個功能不同的區域性金融中心競相發展的狀態。如何提升金融中心產業集聚效應和經濟輻射效應的問題已經深入到我國金融改革發展的歷史課題當中。

區域性金融中心被視為“融資樞紐”，外在表現為聚集的金融機構、快速的信息傳遞、發達的市場、高效的服務，其集聚資本和會聚要素的獨特功能將有力推動周邊區域經濟的發展。因此，區域性金融中心的建設和升級已成為目前國內區域經濟的重要向心力和推動力。

適應區域性金融中心建設和發展的制度供給思辨

制度即規則，按照Schultz（1968）的定義，制度是對人們行為的一系列約束規則。對制度外延最為廣泛接受的是North（1994）的歸類：制度包含三個部分：正式制度，即法律法規等基本行為規則，由政府制定并明文規定；非正式制度，即傳統倫理道德規范，往往來源于歷史和民族文化；實施機制，即保證制度規則實現的一套方法。Davis和North（1971）在定義制度變遷時創造性地對制度范疇進行區分，指出了制度安排與制度環境兩個層次，并為學術界廣泛接受。制度安排是指某領域經濟主體進行活動、或相互合作的規則安排；而制度環境是指經濟體當中所有主體需遵循的政治、社會規則和法律制度。

關于制度供給的命題，一方面觀點是將制度視為金融體系的要素因子，并認為制度是一種“公共物品”，其供給天生存在的外部效應（姚作為等，2005）。而制度金融學的秉承者Bodie和Merton（2005）開創性地提出了“金融功能外生性和金融制度內生性”命題，指出金融體系及制度是長期變遷過程的結晶，而并非事先給定。該命題對政府和法律法規在金融中心建設中應該扮演的角色提出新的思考。

隨著國內區域性金融中心建設的推進和差異化競爭的要求，區域性金融中心的建設和發展以及其中的制度因素為國內學者所關注。然而，已有的研究成果更偏重于政策的推動作用而忽視了對制度本身的內生性考察，對制度的系統性和層次性討論不足，從而體現出研究結論和建議的碎片化。

文章認為，制度差異而引致的金融景觀的差別，是正式制度、非正式制度及實施機制差異的綜合成果。從制度供給主體—政府而言，其可主導的正式制度和實施機制也會因其有所作為而與非正式制度產生微妙的結合，從而產生正向的效果，推動金融中心的發展。無論是經過長期自然造就，還是政府推動引導，在充分尊重歷史、文化、習慣、道德、風俗等非正式制度的基礎上，合理的監管及法律等正式制度因其本身所涵蓋的風險管控功能和創新機制而存在共性。若將視野放置于一國之內，這些監管和法律規則便成為區域性金融中心的成長土壤，扮演著制度環境的重要作用。

正因如此，文章意在梳理適合金融中心形成和發展的制度環境，在考察各國典型的監管、法律和推動政策的經驗基礎上，尋求適應我國區域性金融中心建設和發展的制度環境因素，以提出針對性的建議。

促進金融中心發展的法律制度與監管機制

完善監管機構的協調和組織能力?？傮w而言，層次過多且功能相互割裂的監管組織不利于風險控制，也會因信息的互不相通而影響監管效率。即便是以金融產品創新著稱的紐約國際金融中心，也在21世紀初，因監管層次眾多，部門機構復雜而一度制約了創新，最終政府增設監管機構來完善監管機構的功能。

新加坡是典型的政府主導型國際金融中心和離岸中心，政府重組的監管機構及其監管模式的革新推進著新加坡成為國際金融中心速度。1998年亞洲金融危機后，新加坡改革了過去的分業監管模式建立了統一的金融監管體制，將過去對財政、銀行、保險、證券、貨幣發行等各類金融監管職能融于新加坡金融管理局（MAS，Monetary Authority of Singapore），并實行“組團”式監管方式，即在MAS中下設部門組織或團體，對銀行、保險、證券、貨幣發行等各領域分類監管。金融監管機構組織架構的改革從根本上改善了分業監管缺乏協調、存在監管空白的狀況。

針對機構系統性風險的預警和監管。對于金融風險的預警和防范，以政府主導而成為國際金融中心的新加坡發展出獨特而全面的系統性風險管控機制。

新加坡金融管理局在2001年開始運用影響程度和風險評估模型（IRAM，Influence and Risk Assessment Model）。對金融機構的風險狀況打分，以分值高低對金融機構進行分類，進而實施針對性監管。該監管模式意在對金融風險提早預估，不僅高效利用有限的監管資源，也能不失審慎地針對低風險機構施以較寬松和自由的監管。

以保障投資者為路徑促進證券市場效率。法國巴黎金融中心在證券管理方面保持領先，來自于良好的賬戶管理和保障性的法律制度。

賬戶管理方面主要表現在：在票據交易所（Chambre de Compensation）結算時，需提供每筆交易的“凈”賬目而不是“累積”賬目。這一方法可以確定出交易員的責任，尤其當中介出現違約情況時，可以確保清晰的歸責。同時，虛擬化及其配套的財務和法律準則能提供明確的賬戶管理人身份，從而確保了監管機構對賬戶管理人的嚴格監管。

法國法律強調對擔保物權的保護，它為金融市場的銷售和交易提供了良好的安全機制。法國法律關于擔保物權在1996年作了很大修改，以所有權轉讓（而不是以證券擔保）的思路來考慮抵押行為。當相應規則偏離一般破產法的要求時，各方當事人可以選擇對有價的抵押物以完全的所有權進行交付，交付后物權受益人可在市場借出或銷售該資產，特別是在抵押合同明確規定了抵押財產可用于支付抵押權人，或明確規定可用于在市場變化情況下對權益人進行補償時。

信用建設重在有效信息的透明化。香港承襲英聯邦的寬松監管模式，自發成長為國際金融中心，而寬松的監管模式更利于金融創新的同時，也加劇了系統性風險。因此香港的監管制度非常重視有效信息的披露。財務監管是香港監管制度的重點， 其中包含了財務信息披露制度，并隨著國際標準和發展趨勢不斷修正。香港金融監管部門1994年發布財務信息披露的指引性文件，強化了信息的透明性。隨著不斷修訂，如今形成了較完善的銀行業財務信息披露基本準則和規范金融風險披露制度。

法國巴黎金融中心對上市公司的財務披露要求非常全面，要求披露的信息包括周期性信息和永久性信息。周期性信息包括：發行IPO或債券的公司的半年或全年合并報表，并需通過外部審計；各公司還需發布季度的銷售數據；同時，監管層不斷尋求著這些信息流通機制的高效和披露時滯如何減少。永久性信息包括：上市公司重要事件，即便是可能影響到公司正當利益的信息，在足夠保密的情形下依然要盡早發布；對那些準備進行金融交易或已發布了意圖聲明的當事人也必須公示其交易規則；同時，相關法規也逐步強調著對利潤預警的披露。

金融中心促進創新的制度供給

有針對金融業的開放性政策。第一，準確把握發展突破口，針對性地提供開放寬松的金融制度。新加坡在1998年危機之后迅速將建設突破口定位在資產管理和債券市場。確定了突破口，新加坡不僅與同為離岸中心的香港形成了功能互補及稟賦競爭之勢，更權衡了市場的成長空間，為其成為國際金融中心把握住了建設重點，使政府的推動有的放矢。債權市場建設體現在業務結構的開放和完善，一方面允許外資機構發行新元債券，從而促進新元國際化；另一方面發行政府長期債券，豐富和完善債券市場收益結構。

資產管理市場建設方面，政策以放松管制為主，具體舉措主要在創新金融產品、放寬基金管理限制和交易機制靈活化幾方面：首先是制定基金管理業激勵政策。如擴大投資咨詢和基金管理公司準入；部分政府公共基金試行商業化管理或擴大投資渠道等。其次是抓住時機發展金融衍生品市場。如，推出創新型股指期貨產品，以交易成本優勢或交割標的創新而增強期貨產品對投資者的吸引力。最后是改良和規范交易制度，具體體現在：證券交易制度方面對內外資投資機構實行統一的衍生品交易準入制度；對資本市場交易制度進行一系列調整和改革。如，交易結算期限從5天調短至3天并逐步過渡到1天；各證券經營機構傭金決策權得以放松，可自行決定傭金水平；放寬并逐步取消外資機構最低交易額限制、以上調貸款與其流動資金比例和下調法定最低資本金的方式放寬對經紀商的資金限制等。

第二，引進和培育促進繁榮的直接融資。美國的金融市場中，豐富的產品、多樣化的機構、以及成熟的市場機制，為紐約成為國際金融中心提供良好的制度環境，并體現出強大的直接融資功能。從20世紀80年代開始，紐約引進先進而豐富的金融產品，如證券化資產、衍生金融產品等；同時培育多樣化的機構投資者，使養老基金、投資銀行、保險公司、共同基金公司等在市場百花齊放。豐富的產品和多樣的機構促使金融市場的交易量爆炸式增長，金融體系的市場化導向因此而迅速加強，突出表現在金融證券化過程當中。金融市場化導向，致使金融市場功能強于金融中介的作用，最終使得直接金融的發展速度大大超過間接金融的發展速度，并呈現出總量占比日益趕超之勢。

東京的崛起也依賴于直接金融的擴大。日本金融改革前，企業籌資以銀行借貸等間接融資為主導，金融改革增強了銀行業務選擇的彈性，股票發行和公司債券的買賣隨著銀行業務范圍擴大而日益活躍，企業發行公司債券和銀行在國內外市場上發行各類債券的條件也較為靈活，長期資本交易增加，直接金融的地位由此提高。由于直接金融的交易場所不可避免地集中在東京，這對于提升東京作為金融中心的地位大有裨益。

形成政企合作機制。美國自21世紀初出現的一系列商業舞弊案，及隨之出臺的更加嚴厲的刑法，使紐約金融中心的活力受到嚴峻考驗。更嚴格的執法、更注重懲戒而非協調的美國式監管環境下，紐約漸漸失去了對上市公司的吸引力，創新活動也受到制約。在此背景下，政府主導進行了一系列保持紐約國際金融中心競爭力和創新力的工作，其中包括新設紐約州委員會。紐約州委員會（The Partnership for New York City）原本是一個非政府的民間商業合作組織，由當地商界領袖和代表組成。2007年該委員會在紐約政府引導下重新組建，委員由市長任命，更進一步明確了組織的工作目標，即關注本市經濟，提升并保持紐約的國際金融中心地位。

新加坡引入民間力量主要體現在監管機構內部設立金融業發展咨詢委員會（FSRG）。該組織由當時的監管局局長負責，由政府官員、銀行家、專業咨詢人士等組成，設立的職能委員會分別負責對金融各領域提供整改建議，包括：債券市場、股票市場、基金管理、國債及風險管理、企業融資、保險和再保險、全球電子銀行等。①而香港承襲英聯邦的寬松監管傳統，崇尚市場機制和行業自律，一直沒有建立起真正的中央銀行。在此制度環境下，由政府成立的專門機構及私人商業銀行來共同扮演中央銀行的角色，充分運用政企合作機制完成市場監管職能。

促進金融中心發展的政策保障及制度建設思考

當前我國金融監管體制存在突出問題，一方面體現在分業監管協調性盲區和法律體系的空白領域，影響著金融創新和風險管控；另一方面體現在行政管制過于嚴格，不利于市場機制的發揮和金融市場的長遠發展。這些突出問題無疑阻礙著金融中心建設進程。文章認為應專注于以下方面，強化制度供給，推進金融中心的建設和升級。

以宏觀審慎的思維，加強系統性風險監管。隨著金融深化的推進和金融業務全球化趨勢，發達經濟體的金融混業經營和市場的開放將使我國金融體系中的風險特征與世界趨同。而分業監管體制的弊端及其對系統性風險的監管盲點必將面臨金融行業的關聯性日益增強而帶來風險升級的挑戰。因此以整體化視角，運用宏觀審慎的思維和方法對我國金融體系行使監管，更利于應對系統性風險。

建立實體化、法治化的監管協調機制。隨著我國金融改革的深入、市場的開放和產品的日新月異，穩定的監管協調機制亟需建立。盡管在當前我國的分業監管體制中已經存在“一行三會”之間聯席會議式的協調機制，但這種協調機制缺乏正式的制度保障，因而其穩定性和運轉良好與否還有待考驗。試點設立金融監管協調機構，使其具有明確的法律身份，實現監管協調機制的法治化，這不失為彌補當前監管體系空缺的適當舉措。

充分利用金融市場的風險分擔機制。在大金融背景之下，尋求金融機構、金融產品的合作與創新。市場信用風險方面，充分利用擔保市場以及引入保險機制進行事前的評估和事后的損失補償，同時強化金融市場自律機制，尋求政企合作的行業自律途徑。系統性風險方面，推進存款保險制度化“隱”為“顯”，完善相關法律法規。在法制化的過程中，使政府平穩地精簡政治，放權市場。

尋求法律制度及其實施機制的創新，以保護金融消費者和中小投資者利益。發達金融體系都具有較成熟全面的中小投資者和消費者保護措施，也是其金融體系國際競爭力的重要體現。雖然保護消費者和投資者利益被納入我國的相應法律立法目的之中，然而霸王條款、中小投資者的債權訴求得不到保障等現象在金融領域不斷出現，其背后暴露出我國金融法規制度缺乏實質性的實施機制的隱憂。因此，制定專門法規，或成立實體性保障組織建立金融投資者和消費者保障機制的可行路徑。

強化金融信息共享及加強國際合作。從目前我國金融體系現狀出發，從完善征信系統著手，健全支付清算體系及信息披露制度，為市場參與者提供決策依據，也為監管實施審慎性監管提供信息支持。同時，金融市場的融合與交匯，不僅依賴于單純的開放性政策，更需要上層監管在財務制度、風險評估等方面與國際標準保持一致。因此，金融的國際合作，不僅在產品、資金、金融機構等市場層面，也在于金融監管的國際交流與國際化水平的對接。

（作者單位：西華大學經濟學院；本文系西華大學科技與創業金融研究中心項目和四川省國別與區域研究基地澳大利亞研究中心2014年項目的階段性成果，項目編號：JR201306、szjj2014-098）

【注釋】

①肖本華：“新加坡國際金融中心建設的措施、成效與啟示”，《亞太經濟》，2010年第3期，第35～41頁。

責編 /張蕾 徐娟（實習）