政策引導下的“村民自治”

張海銳

摘要：村民自治的目的是實現自我管理、自我教育、自我服務。村民自治中強調的是“自我”兩個字。但筆者目前認為現階段的村民自治組織還是很需要政府政策的引導。剛發展起來的村民自治組織暫時還離不開政策的引領，即使是已經發展起來了的組織，也是在政府的引導下才能正常運作。筆者將以自己調研的廣西省桂平市金田鎮金田村莊為例，運用實證的研究方法。證實國家政策在自治組織中扮演的重要角色。

關鍵詞：村民自治；政策；引導

十八屆三中全會以來出臺的各種行政管理改革措施，顯示的是“政策主導”行政改革的重要特征，即按照公共政策體系的要求，對行政管理體制或制度進行系統性的改革或改造，使政策能夠依托有效的行政體制發揮其應有的效力，并使各級政府及其工作人員能夠在管理和服務中具有更強烈的“政策意識”和“政策思維”。[1]而政府實行這些政策目的就為了國家的管理，深入低層的話，就是為了農民的管理。雖然村民自治的目的是實現自我管理、自我服務。但目前階段的村民自治還是很需要政府政策的引導。而在我調研的金田村莊的自治中，政策就起到很大的引領作用。金田村在自治在困局之下，政府率先嘗試了探索，以在金田搭建村務監督理事會、民主評議理事會、清潔鄉村理事會等公益事業型自治組織為突破，確保和發揮黨的領導作用。

一、公共事務型組織

（一）村務監督理事會

村務監督理事會最早可議追溯到人民公社時期，只不過那個時期不叫村務監督理事會而叫做清算小組。清算小組成員基本由大隊提名，公社任命，主要負責對大隊財政收入、開支、結余等情況進行審核。人民公社解體使清算小組這個組織一并消亡。在上世紀九十年代中期，在鎮政府的組織下，清算小組又重新在金田興起，但當時還沒有明確地制定規章和制度。當時，雖然金田村集體沒有多少收入，但村內設有食堂以供接待。為了防止亂用集體財產，當時村干部商議之后確定每個村干部能動用的集體資產不得超過100元，超過100元不到300元部分必須所有村干部集體表決通過之后方能使用，而超過300元部分必須向清算小組申請，并必須爭得清算小組和村民代表的一致同意。這時的清算小組基本上由7個人組成，由村民代表選舉產生，除了村委會日常開支要受到清算小組監督之外，每年年底清算小組還會對財務進行再次審計。

到了2002年，清算小組又在一次升級為村務監督理事會。這個時候由于鎮政府的指導，村務監督理事會已經有了比較詳細的規章制度。理事會成員已經由清算小組時代的7個人縮減為4個人，由村民代表大會和小組長聯合選舉產生。目前，財務監督理事會主要由林家能、黃良發、黃天誼、林仲文四位組成，他們大多數年齡已經超過60歲，其中林家能在1964年至2004年期間擔任會計一職，黃良發、黃天誼兩人為生產組長，而林仲文既是村內的養殖大戶又是群眾代表。這時村務監督小組的職責有二：其一，財務結算。一般一年一次，或者一年二次，特殊年份甚至可以做到一年三次。其二，監督村干部。理事會成員不僅要每年參與干部的年終考核，評議村干部是否稱職；還要根據村民的反映約談村干部，讓村干部就某一行為進行解釋。如果解釋合理得當，理事會成員則將解釋的情況反饋給村民；如果發現村干部確實有違規行為，理事會便有責任向鎮紀委直接反映情況?？傊@一組織主要是在政府的領導下進行。

（二）民主評議理事會

2008年起金田民主評議理事會制度也正式建立起來，其成員基本由村民代表選舉產生，基本由村民代表和生產隊長擔任。因為由評議低保而來，所以其最早的功能也主要集中在低保評議這個方面。隨著時代的發展，理事會的功能也在逐步地擴展，如五保戶評議、危房改造評議等內容也逐步被納入了其中。由于2007年低保制度剛開始在金田村實施，所以很多本應該享受到這個政策的農民并沒有去申報。當年政策規定金田有4%的農民可以享受到低保政策的保護，也就是說大約有130人可以享受低保。但實際上，2007年申辦低保的人數卻只有80多人。2008年理事會成立之后，理事會不僅使低保的評議更加公正、公平和公開，也使低保這項制度得到了宣傳。至2008年，金田低保的申請數已達到了配給數量，基本實現應保盡保。除此之外，民主評議小組完成的另外一項重要任務便是危房改造。

2013年，金田鎮連降大雨，使紫金山水庫已經不堪重負。而水庫的管理人員卻沒有事先防水，導致8月19日夜里，水壩已經出現了決堤的趨勢。但有關部門并沒有第一時間通知村民撤離，直到泄洪50分鐘之后，撤離的通知才被送到金田。由于金田村離水庫較近，這次大水直接沖毀和沖壞了金田民房100多座。8月20日上午，憤怒的群眾已經將金田鎮政府圍得水泄不通。為了平復民怨，政府出臺了一系列補貼政策，危房改造便是其中之一。而是否符合危房改造標準，是否要給予指標，全部都由民主評議理事會來負責。由民主評議理事會來分配指標不僅做到了透明，也做到了合理。這次指標分配也沒有引起群眾的不滿，此次事件得到較順利的解決。民主評議理事會的成立為村莊解決公平公正的問題。

（三）清潔鄉村理事會

為了全面貫徹十八大提出的建設“美麗中國”的戰略部署，金田鎮在2014年全面啟動了“美麗金田，清潔鄉村”活動。為了使清潔鄉村這項活動能夠長期看展下來，金田鎮制定了“政府主導、干部引導、農民主體”的工作方針。為此，金田鎮積極打造清潔鄉村理事會，著力建設農民參與的長效機制。

2014年3月28日，金田村在政府推動下正式成立了清潔鄉村理事會。因為時間緊、任務重，為了應付上級檢查，金田村委在村民中選出了幾個有威望的代表組成了理事會，并成立了清潔鄉村領導小組。在探索的基礎上，金田鎮政府又移植了外來經驗，在金田鎮各村推行“一組兩會”的模式。一組即黨小組，其主要負責調研收集群眾意見訴求，發揮領導引領作用，二會指戶代會和理事會，其中戶代會是“一組兩會”的議事和決策機構，理事會則主要負責決策的落實。這種模式首創于覃塘區大嶺鄉金沙村，在工作中，實際上采取黨小組主要負責提議，戶主會決策，理事會執行模式。為了盡量滿足各個屯不同家族的利益，一般戶主會采用每房推薦一致兩名代表的模式。在調研中發現金田村一般采用“三三”模式，即三名黨員代表、三個理事、三個戶主代表。金沙村除了“一組兩會”之外，還有“一站”和“四隊”。金田在移植金沙村自治模式時，只保留“一組兩會”的主體結構。同時實行“雙培”工程，將黨員培育成有威信、能辦事的理事會會長，將理事會成員培養成村“兩委”后備干部和黨員，切實解決部分黨小組成員發揮作用不明顯和理事會成員出路問題。2014年金田村在政府的引導下，將“清潔鄉村”活動與“一組兩會”的實踐進行了結合?！耙唤M兩會”成員不僅要帶頭保持清潔，還要在屯內進行包片管理。然而，由于操之過急，使理事會變成了形式，甚至連理事長都要想半天才能想得起自己的職責是什么。但是根據政策的引領，該村成立了新的清潔鄉村理事會，在不久的將來，該村莊自治在政策的領導下將更好的自治。

二、總結

政府率先嘗試了探索，以在金田搭建村務監督理事會、民主評議理事會、清潔鄉村理事會等公益事業型自治組織為突破，將政策與自治結合起來。沒有政府的引導，這些組織可能無法成立也無法運作。雖然一個村莊不能代一個國家的村民自治組織情況，但是它也說明了現階段的村民自治組織還是很需要政府政策的引導。通過對于一個村莊的調研，運用實證研究方法?？傻贸鲆粋€小小的結論，國家政策在村莊自治中扮演著重要的角色。（作者單位：華中師范大學）

參考文獻：

[1]史衛民.中國社會科學院.村民自治講座-第二講.