淺析我國生態環境損害鑒定評估機制存在問題及解決辦法

黃婷鈺

摘要：面對我國生態環境損害事件頻發，賠償恢復工作往往因為損害數額不明確，恢復任務不具體以及評估鑒定得不到認可等問題導致難以落實的現狀，本文根據現狀提出目前可能存在的問題，并著重強調如何完善我國生態環境損害鑒定評估機制，希望呼吁更多人關注到這個問題。

關鍵詞：環境損害；鑒定評估；存在問題；解決辦法

一、目前我國生態環境損害鑒定評估機制存在的問題

（一）環境損害鑒定評估專門化法律法規缺位

關于環境問題的相關法律規定，《民法通則》、《侵權責任法》規定了環境侵權案件中關于責任承擔與賠償的標準；《環境保護法》規定了有關環境事件的監督管理機構和相關法律責任承擔，針對公益訴訟，突發環境問題要求進行損害評估工作；《大氣污染防治法》、《水污染防治法》規定了本法相關領域出現環境污染的法律問題。我國并沒有制定專門化的生態環境損害法或者環境責任法，更沒有針對環境損害鑒定評估的特殊性制定相應的法律法規規范鑒定評估工作的實施機制、監督管理措施等問題，從而導致在具體工作中出現環境損害鑒定評估工作的開展沒有上位法的依據，各地已有的技術規范、管理規則也并不能為鑒定評估工作提供法律層面的保障。國內司法實踐面對嚴峻的環境污染形勢，發布了若干司法解釋，在一定程度上緩解了實際鑒定評估上位法缺失的問題，但并沒有真正從制度上解決環境損害鑒定評估的的法律問題。

（二）管理制度和協調機制不完善

環境損害評估管理體系主要有農業、養殖和野生漁業的環境污染損失鑒定、海洋生態環境損害鑒定、室內環境質量檢測、林業環境破壞鑒定評估、危險廢物認定等。這些內容所涉及的管理權一般屬于農業部，國家海洋局等資源行政部門，各個部門自成體系，沒有統一的管理制度和管理部門規范環境損害鑒定評估的標準問題。重大環境污染事件的處理往往涉及行政司法等多個部門，但目前我國并沒有建立完善的管理制度和協調機制，在事件發生的第一時間往往不能進行妥善處理，很難獲取環境損害鑒定評估獲取的第一手信息，環境污染損害無法科學合理的進行鑒定評估，污染者所承擔的處罰和賠償往往低于其所造成的環境損害，生態環境難以得到修復，這成為推進環境損害賠償的一大障礙。

（三）鑒定評估技術體系尚未建立

目前我國生態環境損害尚未建立完善的評估技術體系和統一的鑒定流程，農業部2007年頒布了《農業環境污染事故損失評價技術準則》，2008年頒布了《漁業污染事故經濟損失計算方法》，2014年頒布了《農業環境污染事故司法鑒定經濟損失估算實施規范》。除了農業部出臺的相關規定，國家海洋局也早在2007年就頒布了《海洋溢油生態損害評估技術導則》規定了海洋溢油引發的生態損害如何評估確定損失。國務院環境保護主管部門從2011年起全面啟動了環境損害鑒定評估工作，成立專門的研究機構，并開展試點工作，國家農業、漁業等資源管理部門各自出臺相關的技術規范，自成體系，缺乏統一權威的技術規范。國家環保部公布了環境損害鑒定評估的推薦機構，但是也沒有形成統一的鑒定流程和技術標準。鑒定流程不一致，評估標準不相同，評估機構資質參差不齊，鑒定人員良莠不齊以至于評估鑒定結論可信力不足都將阻礙環境損害鑒定評估機制的構建。

（四）鑒定評估資金來源沒有保障

生態環境損害鑒定評估因其自身特征在實踐中常常伴隨著評估取證時間長，鑒定費用成本高等特點，所以必須要有穩定通暢的資金作為保證。資金的承擔應該是由政府建立專項基金負擔還是應該由提起訴訟的公益組織或者個人承擔，這并沒有明確的規定，也影響到了損害鑒定評估委托主體不能確定。各評估鑒定機構之間對于收費標準和收費水平沒有統一的規定，導致在實踐中展開環境損害鑒定評估工作往往很困難。損害賠償的工作也往往因為污染者負擔不起而導致受害者得不到應有的補償，遭到破壞的環境難以恢復的現實困境。目前來看生態環境損害賠償與修復資金的保障體系幾乎完全缺位。資金不足也將難以支撐生態環境損害評估的相關基礎科學研究，使得相關研究成果與數據不能對生態環境損害賠償提供足夠的技術支撐。

二、完善我國生態環境損害鑒定評估機制的建議

（一）建立健全生態環境損害鑒定評估的法律體系

立法的支持對建立生態環境損害鑒定評估機制具有重要作用，縱觀歐美等發達國家，均已形成環境損害污染賠償方面成熟的法律體系，并且不乏存在針對生態環境損害鑒定評估的專項法律規定。我國在開展環境損害鑒定評估機制建設工作的同時，應當制定專門化的《環境損害鑒定評估法》或者對現有的環境法進行修改增加專章規定環境損害鑒定評估的相關內容，從法律的層面明確鑒定評估涉及范圍、提出主體、責任分擔、管理機構、資金來源以及評估鑒定機構應具備的資質，鑒定評估人員應當滿足的條件等問題，將實體和程序方面的問題均納入法律規定，為建立生態環境損害鑒定評估提供法律依據。

（二）完善鑒定評估工作管理機制

美國、日本等發達國家依據本國國情制定與之相適應的管理機制，其均具有分工明確、緊密合作的特點，我國也應當創新適合我國國情的管理制度，結合各部門已有的工作管理經驗，探索建立統一明確的國家管理制度，將生態環境損害鑒定評估工作所涉及的環保、農業、漁業，司法等多個部門協調統一起來，促進環境管理管理從主要利用行政手段向綜合運用經濟、法律、技術和必要的行政手段的方向轉變，并建立與之相適應的監督機制，從而形成系統完善的鑒定評估工作管理機制。重視已有試點單位的工作開展，將試點單位的工作經驗，典型案例推行全國，為建立國家生態環境損害鑒定評估機制打下基礎。

（三）制定明確的鑒定評估技術規范

生態環境損害鑒定評估制度是環境損害賠償制度的技術保證，統一的鑒定評估技術規范是鑒定評估制度的技術支撐。環保部印發的《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》對評估標準等作出了規范，通過簡化評估程序；明確界定直接經濟損失；不同程度的生態環境損害分別計算損失等細化規定，在一定程度上為司法行政機關處理環境賠償糾紛提供依據。但是仍存在一些不可忽視的問題，需要進一步借鑒學習他國經驗。我國應該積極學習他國先進的技術規范，立足于國情，將分散在各行業的技術規范整合到一起，探索建立一套完整的環境污染損害鑒定評估與環境風險評估技術體系，組建鑒定評估專業隊伍，以標準化的要求提高鑒定評估專業隊伍水平，并且積極推動環境污染損害鑒定評估隊伍逐步納入國家司法鑒定體系。

（四）提供切實可靠的資金保障

資金保障是開展環境損害鑒定評估工作的堅實后盾，美國的《超級基金法》規定設立超級基金，申請超級基金的受害人必須先向責任人請求損害賠償，只有當責任人無法確定或者沒有賠償能力時，才由超級基金對受害人進行補償。我國在建立環境損害鑒定評估資金保障制度時，可以依據現實情況建立環境損害賠償或責任基金制度，也可以環境責任保險制度，依據我國現實國情，將不同的制度應用于不同的資金保障領域，確保損害評估過程中資金的連續，以及損害賠償生態修復資金不單純依靠政府補貼、企業或者環境污染者賠償所得。（作者單位：西北政法大學）

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