行政公益訴訟原告資格研究

袁麗瑋

隨著我國法治建設的步伐加快和不斷完善，普通民眾的法律意識權利意識的不斷提高，“建立健全公益訴訟制度，已是法治國家建設的必然趨勢?！雹俳┠陙?，行政公益訴訟已受到學術界的普遍關注，特別是修正后的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度，更是引起了對行政公益訴訟的討論熱潮。作為行政公益訴訟的關鍵之處，有關其原告資格確立的討論也愈發熱烈。

一、行政公益訴訟及其原告資格

行政公益訴訟指的是公民為了維護公共利益就與自己權利及法律上利益沒有直接利害關系的事項，對行政機關的違法行為提起的行政訴訟。②關于行政公益訴訟，就目前來說，關于建立行政公益訴訟機制，學者基本達成共識，其中，他們的討論中最大的爭議是誰可以以原告的身份提起行政公益訴訟，即行政公益訴訟的原告資格問題。

目前來看，我國對于行政公益訴訟原告資格這一問題仍然處在理論研究階段，立法在行政公益訴訟原告資格方面仍有缺失和不足?，F如今，已有很多國家均建立起了行政公益訴訟制度。行政訴訟原告資格主要解決的問題是在行政爭議發生后，哪些人具有行政訴訟的訴權，即何種人只有符合了何種條件才能夠訴請法院來保護自身的合法權益。換句話講，“資格”本身就是一種條件的限制，因此，原告資格亦是行政訴訟起訴人能夠作為原告的限定條件。根據國內一些專家學者對原告資格的定義，可以作出以下概括，即原告資格是公民、法人或社會團體具備了一定條件，因而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格?！霸尜Y格是行政訴訟的核心問題之一，原告資格的發展推動了行政訴訟制度的發展?！雹鬯?，行政公益訴訟的核心點之一就是對行政公益訴訟原告資格的認定及確立，這將直接關系到了整個行政公益訴訟制度的最終落到實處，真正起到保護公共利益的作用。

二、行政公益訴訟原告資格的理論基礎及現實意義

（一）理論基礎

隨著社會的發展，社會關系的日趨復雜化，侵害社會公共利益的現象時常出現，民眾的權利意識和法律意識也日趨加強。當出現違法的行政行為給公共利益造成損害的時候，若是根據，要求行政訴訟的原告必須要以權利主體的身份進行訴訟，而實際中又沒有直接特定的利害關系人，則無法向法院提起訴訟來維護公共利益。由此可見，傳統訴權理論已不能夠滿足現實情況需要。而行政公益訴訟是在公共利益遭受到了行政機關直接或間接的侵害時，法律賦予特定的主體訴請人民法院通過審判活動來保護與救濟公共利益的權利的，所以，行政公益訴訟的出現能夠解決以上問題。因此，行政公益訴訟權對傳統訴權理論一定程度上的沖擊與突破，不是把原告僅限定在與被訴行政行為有直接利害關系的范圍內，而是通過賦予行政公益訴訟訴權，以審判機關的裁判來維護公共利益。

（二）現實意義

現如今，政府需要管理的公共事務更加復雜化、多樣化，這使得有限的政府對無限復雜多變的社會事務進行管理時難免有疏漏，不可能都覆蓋到。因此，這就需要借助廣大民眾的力量來補充和完善行政力量。另一方面來看，政府權力本身具有擴張性和隨著社會發展行政權的不斷膨脹，政府的失職不作為和濫用權力、違法行使職權的現象屢見不鮮，必然侵害公共利益。由此，我們目前必須要面對和解決的是怎樣對這種被侵害的公共利益進行保護和救濟?！疤热粝拗乒裰辉跈嗬艿角趾r才能起訴，不僅混淆公法關系和私法關系的性質，而且過分束縛法院對公共機構違法行為的監督，這不符合現代行政法發展趨勢?！雹?/p>

行政公益訴訟原告資格的確立是實現行政法治的需要。依法行政是我們一直以來追求的目標。而這一目標的實現，不僅需要行政機關內部的自律，還需要行政機關外部的他律。行政公益訴訟就是一種有效的外部監督。也可以說它是將有關全社會公共利益的行政行為放置在全社會的監督下，從而有效地遏制違法行政行為的發生，可以促使行政機關合法、合理行政，更大程度地保護公共利益。而提起行政公益訴訟的門檻是起訴人具有行政公益訴訟原告資格，要是這個問題解決不了，行政公益訴訟則無法啟動，就更不用說保護和救濟公共利益了。行政公益訴訟原告資格的確立有助于更全面地保護公民的合法權益。在實際司法運行中，往往會因為提起行政公益訴訟主體的合法權利并沒有受到行政行為實際影響，所以不予受理或受理后又再駁回起訴。而且，對于公民究竟怎樣才能具備行政公益訴訟的原告資格，事實上并無法律具體規定。所以，行政公益訴訟的原告資格的確立對更加全面地保護公民的權益是很有必要的。

三、完善我國行政公益訴訟原告資格的構想

（一）確立檢察機關的原告資格

2014年《行政訴訟法》修改并沒有把行政公益訴訟制度寫進去，但是，讓人感到欣慰的是，習近平總書記在十八屆四中全會上做出的對《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》說明中，明確指出要在我國探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。將黨的十八屆四中全會要求落到實處的一個重要舉措就是把提起行政公益訴訟的訴權賦予檢察機關。將視野定位在全國范圍內，近些年來，我國各地也有檢察機關在公益訴訟領域進行了積極的探索與實踐。以下是我國第一個由檢察機關以原告身份提起的行政公益訴訟案件。2013年9月，金沙縣環保局通知佳樂公司應繳納十二萬多元噪音排污費，但是該公司一直沒有繳納。于是，縣環保局于2014年8月又向該公司發出限期繳費通知，責令其于該月23日前必須繳納，否則要作出處罰。同年10月該公司才予以繳納，但已超過最后期限，而縣環保局也并未對其進行行政處罰。金沙縣檢察院認為佳樂公司拖延支付排污費近一年，對國家財政已造成了一定損害事實，應當對其行政處罰；而且環保局已作出若逾期則罰款通知，最后卻沒有進行行政處罰。于是金沙縣檢察院將環保局告到法院，請求法院判決環保局履行對佳樂公司的處罰職責，法院受理了此案。環保局在收到法院《應訴通知書》后，立即向佳樂公司作出行政處罰決定。檢察院認為環保局履行了其職責，糾正了其錯誤，同時起訴起到了維護公共利益的作用，于是撤訴。由檢察機關提起行政公益訴訟，這在當時全國尚屬首例。于此之前，檢察機關以原告的身份對行政機關的違法行為或不作為提起行政公益訴訟的案件從未出現過，這也開啟了我國由檢察機關直接作為原告提起的行政公益訴訟的先河。

就目前來看，大多數學者們都認可由檢察機關作為原告提起行政公益訴訟，即無法律沒有明確規定的情況下，一般應由檢察機關作為原告提起行政訴訟來維護公共利益。因為檢察機關是我國法定的權力監督機關，保護公共利益是其應有的職責和義務。由檢察機關充當公益訴訟原告的角色，既有法理和法律上的依據，在實際運行中也是可行的。我國現行《憲法》中明確規定了檢察機關是國家開展法律監督的部門?！吨腥A人民共和國檢察院組織法》詳細規定了檢察機關有保護社會公共利益與國家利益的職責。新《行政訴訟法》第十一條規定，檢察機關有權對行政訴訟實行法律監督。檢察機關通過行使檢察權，對各級國家機關及其工作人員和公民遵守法律和法規實行專門監督，以保障法律、法規的正確實施。同時，檢察機關成為行政公益訴訟案件的原告也適應權力制約的相關理論。行政公益訴訟案件由檢察機關提起訴訟，對行政機關有抗衡能力，借助一種權力制約與監督另一種權力。因此，賦予檢察機關行政公訴權，作為行政公益訴訟原告，以監督和糾正特定的行政違法行為，這既符合檢察機關的憲法及法律的定位，也在可操作性很強，在目前實踐中，檢察機關作為行政公益訴訟原告的案件也有許多。

當然，檢察機關作為原告提起行政公益訴訟應該符合一定的條件。首先，應是出于保護公共利益的目的，由于行政機關的違法行使職權、濫用職權或不作為，給國家和社會公共利益造成了一定損害，這時就需要檢察機關來作為行政公益訴訟的原告。其次，應是由于公民、法人和其他社會組織沒有特定利害關系而無法提起行政公益訴訟的情況下，所以只能交由檢察機關來起訴。最后，檢察機關必須與被訴的行政行為沒有直接利害關系。當同時符合了以上的幾個限制條件，檢察機關才能啟動行政公益訴訟程序。

而且，在檢察機關起訴前，應有一個必要且合理的前置程序，就是在檢察機關發現的以及公民或社會組織提出的行政行為進行審查，若確定行政主體的行政行為的確是違法的，而且已然給國家和社會公共利益造成了較大的實際損害，檢察機關應先向行政主體發出書面的司法檢察建議。檢察建議書應包括行政主體違法的具體內容、對其不作為的督促建議、要求其立即停止侵害公共利益行為的警告，并給其作出答復或改正的合理期限等等。如果行政主體收到檢察機關發出的檢察建議書后，及時進行了回復或者采取了補救措施，檢察機關就不需要再提起行政公益訴訟。這樣的前置程序，也是給予行政機關改正其行為機會，維護自身形象，促進依法行政；二是可以為檢察機關減輕工作負擔，檢察機關可以將更大的重心放在其他影響較廣、侵害較大的行政公益訴訟案件上。⑤但是，如果行政機關在被給予的合理期限內，并沒有對檢察機關的檢察建議作出一定的行為措施，那么檢察機關就應當向法院提起行政公益訴訟。

另外，前文也提到了我國要“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，這為以檢察機關提起公益訴訟能真正落到實處提供了依據。所以本文建議，應進一步頒布實施行政公益訴訟相關的法律或司法解釋，從而明確檢察機關提起公益訴訟的法律依據，方便在實踐中予以很好落實。

但是換一角度想，不能僅僅考慮到對檢察機關在成為訴訟原告資格的條件限制等問題，如果檢察機關符合了上述條件但怠于行使該職責，那么公共利益該如何保護？所以，本文認為，為了是更大程度保護公共利益，還需要其他行政公益訴訟原告主體，即公民和社會團體。

（二）公民的原告資格

“放寬起訴資格的限制是當代立法的趨勢所在，擴大公民對行政活動的監督和對本身利益的維護，讓越來越多的人能夠對行政機關的違法行為提起訴訟。這體現了當代行政民主，也是公民參與行政活動的表現?！雹匏?，有必要對公民提起行政公益訴訟原告資格予以確認。

確立公民行政公益訴訟的原告資格是符合憲法內在精神和現代法治理念的。我國《憲法》第二條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務?！钡谒氖粭l具體地賦予了公民“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。所以，面對行政權力日益膨脹的行政機關，公民予以一定的直接監督是符合我國憲法精神的，而且這也是我國法治建設的主要內容。同時，確立了公民在行政公益訴訟的原告資格身份，在一定程度上也激發人民當家作主的主人翁精神，勇于行使對行政機關行使監督的權力，為法治國家的建設做貢獻。因此，賦予公民以行政公益訴訟的原告資格，提起行政公益訴訟是一種保護社會公共利益有效手段。

就目前來看，也有許多人會擔心公民行政公益訴訟原告資格確立之后，勢必會出現原告濫訴的情況，從而影響行政效率，也加重了法院的負擔。對此，本文不太認同：首先，縱觀歷史，幾千年來我國都是一個封建專制的國家，并沒有行政法歷史，我國的行政法真正開始于近現代。即使存在有所謂的“古代行政法”，那也只是為了維護君主的統治地位的官制法，并非我們如今的行政法。由于長期受傳統觀念的束縛，中國民眾往往被壓制，大多數恐懼權力，只知道服從管理，缺乏權利意識，也并沒有對行政權力進行監督的觀念傳統。受這種歷史傳統影響的中國民眾，是不會隨便輕易告政府的。⑦其次，公民作為原告如果要提起訴訟，將勢必會花費大量的人力、物力，而且還要有預付訴訟費用的財力，而且如果敗訴，還要承擔敗訴的后果。這些都會使公民在做出起訴決定時謹慎行事，如果不是走投無路，是不會選擇和政府對峙公堂的。再次，公民作為行政相對人，本來就與行政機關的法律關系不是平等的，明顯處于弱勢地位，因此，面對相對強勢的行政機關，公民往往不敢與其“作對”，往往秉著“多一事不如少一事”的想法。最后，就我國近些年來看，行政訴訟案件并不是特別多，雖然呈現逐步上升趨勢，但總體數量與民訴案件數量仍是相差甚遠，更不用說公民作為原告提起公益訴訟了。

但是，如果對公民的行政公益訴訟原告資格也需要有必要的限制，那就是以維護公共利益為訴訟目標，不能只是出于個人私益。

（三）社會團體的原告資格

社會團體指的是出于一定目的、由一定數量的社會成員所組成，并取得法人資格的社會組織，包括有人民群眾團體，社會公益團體和學術研究團體。它主要作用是對其成員的利益與社會公益的保護，以及參與和監督政府活動。社會團體擁有原告資格的好處是：首先，社會團體一般可以基于設立團體的宗旨，維護社團成員的共同利益或與宗旨相關的國家利益和社會公共利益。因此，賦予社會團體訴訟原告資格，是與其宗旨相吻合的，都是以社會公共利益為目的；其次，不同的社會團體基于對與本團體相關的公共事務，在行使原告權利或承擔相應義務方面更加專業、更加方便。舉例來說，中國消費者協會是保護消費者合法權益的全國性社會團體，宗旨是對商品和服務進行社會監督，保護消費者的合法權益，引導廣大消費者合理、科學消費，促進社會主義市場經濟健康發展。從中可以看出，賦予其訴訟原告資格是與它的宗旨相吻合的，都是以維護公共利益為目的。從一方面來看，與其基本事務相關的案件，勢必會比其他原告主體更具有專業、技術上的優勢。

但是，我國有相當多的類別多樣的社會團體，我們要是對所有社會團體行政公益訴訟原告資格予以確認，那么必然會給行政公益訴訟增加負擔。如此，可參照新《環保法》第五十八條的規定，“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：一是依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄；符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理；提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益?！彼?，就目前來說，僅就對符合以上條件的公益性質社會團體予以訴訟原告主體資格確認就好。

（四）以上三種不同原告資格主體間的關系

有觀點對以上三種原告資格主體間的關系有這樣的看法，即檢察機關應當是提起公益訴訟的主要原告主體，公民和社會團體組織應是輔助主體。并且為了防止可能會有檢察院怠于行使此項職責時，公民或社會團體在申請檢察院后檢察院仍不作為的，才能以自己的名義向法院提起行政公益訴訟。本文對此僅就檢查機關作為行政公益訴訟原告主體的說法表示認同。原因是以上觀點實際上也是給公民和社會團體提起行政公益訴訟設置了前置程序，那就是事先需要申請檢察院，這樣一來，不僅限制了訴權的直接行使，還降低了對公共利益的保護效率。因此，本文更傾向于具有行政公益訴訟原告資格的主體自行選擇向檢察機關申請或是自行向法院提起訴訟，這樣更為合理。（作者單位：天津師范大學）

注釋：

① 李辰星.對公益訴訟的思考.人民法院報，2013.

② 馬懷德.行政訴訟原理.法律出版社，2009：139.

③ 王晚東.試論行政公益訴訟原告資格問題.中國法院網，2014，3.

④ 王名揚.英國行政法.中國政法大學出版社，1987：199.

⑤ 梁聰.檢察機關行政公益訴訟原告資格研究.蘇州大學碩士論文，2015.

⑥ 王名揚.美國行政法.北京：中國法治出版社，1995：618.

⑦ 孫琬鐘主編.中國法律年鑒.中國法律年鑒社，2000：129，127.