南昌市社區居家養老照護服務體系建設研究

房春娟

【摘 要】在人口老齡化問題日趨尖銳的背景下，南昌市積極開展社區居家養老照護服務模式，雖成果顯著，但仍存在諸多問題。文章從社區居家養老照護服務政策的制定執行情況、資金投入來源、有效資源整合情況及服務隊伍的建設到監管體制多方位對存在問題進行了深入的分析。并在調研的基礎上，提出加快推進南昌市社區居家養老服務體系建設的建議。

【關鍵詞】社區居家養老；服務體系；建設

1 南昌市養老照護服務現狀

1.1 南昌市老齡化現狀

2005 年以來，江西正式進入老齡化社會，年滿60周歲的老齡人口已超過 560 萬人，占全省人口總數的 12.93%，且呈現快速增長趨勢。截至2013年底，南昌市60周歲以上戶籍老年人為76.06萬，占全市人口的14.97%，比2012年增長5%。預測顯示，到2015年，這個比例或許將上升至16%，老齡化問題日趨尖銳[1-2]。

1.2 南昌社區市居家養老照護服務現狀

自2004年南昌市老齡委成立以來，至2007年，繼續出臺《南昌市老齡事業發展“十一五”規劃》。2009年南昌開展社區居家養老服務試點以來，經過多方努力推進，成效明顯。到2012 年，全市將基本實現城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險全覆蓋。截至2015年城鄉社區居家養老服務要實現基本覆蓋，享受機構養老服務人數達到老年人口總數的1%[3]。雖然南昌市社區居家養老有了長足的發展，但是面對養老巨大的服務需求與服務市場發育不足，具有諸多問題和挑戰。

2 南昌市社區居家養老服務存在問題分析

2.1 社區居家養老政策執行力度不到位

在扶持政策和資金上，政府對于機構養老模式的支持遠遠高于社區養老服務模式，社區養老服務的問題沒有得到應有的重視。同時政府尚未出臺系列推動社區養老服務產業化的扶持政策。南昌社區養老服務中心建設的空間布局及發展規劃未進行詳細規劃，特別是老社區用地方面，很多街道、社區因沒合適場地無法建設。新城區內建設的居家養老服務中心（站）設備新、配套齊全、環境好。但居住在新城區的多半是年輕人，投資使用率不高，易造成資源浪費。相反老城區居住的老年人數量多、收入低，更需社區居家養老服務。

2.2 資金投入不足是制約社區居家養老發展的關鍵問題

社區養老資金來源少。目前南昌市政府尚未將社區養老工作列入財政預算支持范圍，對于社區養老的投入明顯不足。例如西湖區政府對轄區內老年人的經濟補貼包括高齡補貼與服務券補貼兩種類型。高齡補貼，即高齡老人生活補貼，是根據《南昌市高齡老人生活補貼實施方案》制定實施的，是指給具有南昌市戶籍且年滿80周歲以上的老人發放的生活照料補貼。發放對象為該區80歲以上的低保戶老人與百歲老人，補貼標準為每人每月60元服務券，這雖有一定支持力度，但這些補貼主要用于各級養老服務中心（站）的建設補貼，在保證常態運轉上尚未建立專門的經費保障機制[3]。社區又無經濟來源為居家養老服務站繼續注入資金。社區養老資金覆蓋面小，大量的邊緣戶、空巢老人、不愿意離家去養老院養老的老年人，均未能享受到該項服務。單憑政府購買服務距離實際需求相去甚遠。東湖區政府每年投入20萬元，力度是我市最大的，但仍顯不足。如每月56元社區養老服務券僅夠支付2個小時的家政服務，完全滿足不了獨居失能老人基本的生活照料需要[4]。

2.3 社區養老服務資源組織管理不協調

從目前南昌實施社區居家養老的情況看，社區養老服務中心主要由民政局、老齡委牽頭，由街道和社區管理[5]。而社區醫療衛生、文化教育、體育健身、生活照料、家政服務、信息資訊、服務人員等養老服務資源，分屬不同部分條塊管理，利益關系存在矛盾，缺少有效協調整合及組織管理，且缺乏國土、規劃等部門的有力支持，導致政策實施力度弱，現有的社會公共服務資源使用效率不高，甚至出現挪用擠占情況。又由于缺乏激勵機制和約束機制，開發商沒有動力在新建小區中拿出一定面積建設養老服務設施，導致大量新小區沒有執行相關政策，而舊社區的問題也沒很好解決，社區居家養老的“欠賬”越來越多。

2.4 養老照護服務隊伍參差不齊

養老隊伍的質量和素質直接關系到社區居家養老照護的好壞。社區居家養老服務隊伍主要由管理人員、專業服務保障人員、志愿者服務隊伍三方面人員組成。南昌社區居家養老服務隊伍主要存在數量不足和素質不高等問題?，F有服務人員大多是“4050”人員，或進城務工者，絕大部分沒經過系統的專業培訓，不具備養老服務護理員的專業資質和執業資格。對于志愿者提供的服務，既沒激勵機制，又無約束機制，不利于志愿者隊伍的建設。而一些經過專業系統訓練的老年社會工作者和老年護理人員，因編制待遇等問題，大多不愿進入養老服務領域，同時養老服務人員勞動量大、工資報酬低，也影響隊伍的穩定和知識化、專業化建設，進而影響了服務項目、內容的擴展以及服務質量的提高[6]。

2.5 社區居家養老照護服務缺乏有效的監管體制

南昌社區居家養老服務運營管理服務仍處于“萌芽期”，缺乏有效的管理監督制度。例如《東湖區開展居家養老服務項目的試行辦法》中制定了一系列反饋、回訪、考評、時限、監督制度；服務中心內部管理也建立了一套考評機制，制定了完善的服務標準、監督辦法和獎罰措施。服務人員的工資與服務時間、服務質量掛鉤。但在實際實施過程中仍存在很多漏洞，政府對服務中心的約束力有限，有些服務標準無法精細評估和監督，志愿者服務更是稀缺，沒有志愿者服務的長效機制等。

3 加快推進南昌居家養老服務的對策建議

3.1 完善落實社區居家養老照護服務相關政策

建議政府出臺《社區居家養老資金保障制度》等相關政策法規及配套制度，將社區居家養老服務工作納入南昌市國民經濟和社會發展總體規劃及城市發展規劃，高起點規劃并抓好養老服務基礎設施建設。對于患有慢性病而需要長期護理的老人，可立法保障，借鑒國外，子女可請假護理照護老人，也可白天托管至社區，晚上接回家里照護。

3.2 通過制定政策增加資金來源多樣化

加大社區居家養老投入，建立居家養老服務工作專項經費，并將其列入南昌市財政預算支持范圍且與經濟增長同步，在財政上實行立項，進行項目管理。鼓勵和吸納民間資本投資養老服務，細化、明確社會力量在用地用房、產權和投資者收益、稅費優惠、經費補助、養老隊伍建設、養醫結合、公平競爭、金融等方面支持政策和激勵機制 [7]。對社區居家養老服務應根據實際情況，按照老人的經濟收入、身體狀況、家庭成員、服務需求等情況，分別提供無償、低償、個人購買服務，做到既有利于社區不同層次、不同需求的老年人得到相應服務，又有利于養老服務產業實現良性循環；同時建立科學的評估機制，把真正符合政府購買服務對象納入到無償或低償服務范圍，逐步提高人均受益標準額度。

3.3 有效利用整合資源

成立專門的社區養老服務職能部門，協調、整合財政、教育、衛生、文體、殘聯等各類服務資源，實現資源利用的最大化。促進社會單位內部設施對外開放，拓展社會資源，最大限度地發揮現有服務設施的綜合效益；爭取把一些閑置的學校、廠房、商店等，通過贖買、租賃等方式，改造成居家養老服務設施，盤活現有資源；充分利用家政服務、醫療保健、心理咨詢等現有市場服務源，通過建立社區服務中心將社區與政府、市場和老年人有機地聯系在一起，提高社區服務資源的綜合效用。建議在南昌各社區擴大章金媛探索創新的“醫院—家庭—社會”的居家養老模式覆蓋面。目前，上海、長沙等地通過“為老服務信息平臺”整合社會資源，也是一種值得借鑒推廣的模式。開創社區居家養老服務新項目。調查顯示，目前生活照料、康復護理、精神慰藉是社區居家養老服務的主要內容。我們應根據老年人不同的利益訴求和老年人不斷發展的服務需求，創新出滿足老年人多層次、多方位需求的居家養老服務新項目。

3.4 加強社區居家養老服務隊伍的建設

推進居家養老服務隊伍人才體系建設。為社區居家養老服務提供高素質人才，將社區居家養老服務崗位列入社區公益性崗位，人員配置和經費落實按照現行社區公益性崗位的有關規定執行。并提高從業人員相應的福利待遇，以減少養老服務人員的流失。健全落實專業服務人員的培訓機制。建議建立居家養老護理員管理規章制度，明確規定護理員的職業標準，搭建好職位提升規則，確保其工資與職業等級掛鉤。建立各類志愿者組織，形成穩定的志愿者隊伍。列出專項經費進行支持和獎勵，周期性的在義工、志愿者中進行評優表彰活動。同時充分借鑒國內外成功經驗，將青年志愿者服務情況納入個人檔案，作為升學、用工、晉升、評選的依據。

3.5 規范化管理社區居家養老服務

健全管理機制，建議市政府牽頭，民政、老齡、工商等部門參與，依據有關政策要求，制定居家養老服務機構準入、運行和退出等規定，不斷加強對養老服務機構的管理。健全評估機制。培育發展養老服務專業評估機構，完善對居家養老服務機構服務質量和居家養老補貼對象資格等評估機制，建立統一的評估標準和工作流程，通過政府購買服務等方式委托專業機構開展具體評估工作。健全監督機制，建立完善政府監督、行業監督和社會監督機制，對居家養老服務扶持政策的貫徹落實情況，對政府和社會各界投入居家養老服務資金的使用效果、服務內容、服務人員和服務質量等方面，實施全過程的質量監控。建立健全對居家養老服務機構的考核機制，要建立居家養老服務考核機制，制定考核辦法，明確考核內容、考核標準、獎懲措施等，每年進行考核評比。

【參考文獻】

[1]明年底南昌市60歲以上老年人口 將達到 80 萬 人[EB/OL]. http：//www.focus.cn/news/ nc-2014-07-11/5253452.html.2014-07-11.

[2]余紅舉，許卓.南昌60歲以上老人已 逾總人口15% 建成 205個居家養老服務站點[EB/OL].http：//www.zgswcn.com/2014/1125/545784.shtml.2014-11-25.

[3]章國昌.需要為本視角下的養老供給問題研究——以南昌市西湖區為研究個案[D].南昌大學，2013.

[4]熊嵐.南昌市社區養老服務現狀及問題探析[J].東方企業文化，2013，3，127-128.

[5]萬誼娜.江西省人口老齡化與社區養老服務體系的思考——以南昌市東湖區為例[J].融與經濟，2007，11：68-70.

[6]郭奕芬，鄧波.彭健，桂紹高.城市居家養老服務質量模型研究——以南昌市為例[J].中國老年保健醫學，2014，12（6）：9-12.

[7]鐘寧，鐘子鳴.人口老齡化背景下社會化養老政策更新研究——以江西省南昌市為例[J].江西廣播電視大學學報，2015，3：48-52.

[責任編輯：王偉平]