論美國警察院校政府經費投入保障機制及啟示

湯常一,吳秀明

(中國刑事警察學院,遼寧　沈陽　110854)

?

論美國警察院校政府經費投入保障機制及啟示

湯常一,吳秀明

(中國刑事警察學院,遼寧沈陽110854)

在我國,隨著公安教育和招錄體制改革的深入發展,承擔警察學歷教育和職業培訓的公安院校和培訓中心的經費供需矛盾日益突出。美國警察制度歷經200多年的發展,警察院校和培訓中心的經費保障形成了一套行之有效的體制機制,文章試比較中美兩國警察院校政府經費保障的不同,以期從中得到啟示。

美國警察；經費投入；保障機制；啟示

中美兩國都是大國,國內刑事、治安、暴恐等犯罪問題嚴峻,局面錯綜復雜,亟須提高警察素質,而經費保障是加強警察教育教學、改進警務培訓、提升警力的關鍵環節。在我國,隨著公安教育和招錄體制改革的深入發展,承擔警察學歷教育和職業培訓的公安院校和培訓中心的經費供需矛盾日益突出。美國警察制度歷經近230年的發展,警察院校的經費保障形成了一套行之有效的體制機制,筆者試比較中美兩國警察院校政府經費保障的不同,以期從中得到啟示。

1　美國警察院校經費保障情況

截至2009年,美國約有1.8萬個警察機構,92萬名警察。從級別上看,美國警察分聯邦警察、州警察、地方警察三級警察。美國警察原來是按照英國警察模式建立起來的。但經過二百多年的發展變化,迄今美國的警察體制是世界上最復雜、最獨特的一種警察體制。

美國警察教育有兩個體系,一是警察系統的職業培訓。在警察系統舉辦的培訓學院或培訓中心進行；二是普通大學舉辦的有關警察的,提供2年或4年的學歷教育。在形式上,是兩個獨立的教育系統,某種情況下,分屬于兩種不同的教育階段。例如,從普通大學獲得警察專業學位的畢業生并不具有警察資格,招錄考試合格后成為警察,必須接受警察崗前職業培訓才能正式上崗。

1.1職業培訓的警察學院(培訓中心)及經費保障

美國警察職業教育訓練可分為職前教育訓練、在職提高教育訓練和聯邦調查學院的在職培訓(升職教育等)。20世紀初,在美國掀起一場警察專業化的運動,隨后各州、各市相繼建立警察學?；蚓炫嘤栔行?。

(1)各州或市縣警察機關設置警察學院或培訓中心。主要負責警察的職業教育。它是警察局的一個組成部分,直屬警察局領導。美國各州或市縣警察學院(培訓中心)的經費由所在地政府撥款,相當一部分地方警察局也從罰沒款中拿出一部分用于教育訓練。

美國的警察學院(培訓中心)經費使用與管理也完全由各州或市縣的警察機關負責,不受教育部門的領導和約束。

(2)聯邦調查局高級警官學院和聯邦執法訓練中心。美國司法部聯邦調查局(FBI)在華盛頓設立一所高級警官學院(the F.B.I.Nationalacademy),學院任務是為聯邦調查局培訓各種專門人才和各地警察機構的中高級警官。在這里受訓全部免費。FBI還在美國各地設立有59個分局和449個地方辦事處,也代為承擔培訓地方警察的任務。

美國聯邦執法訓練中心隸屬于財政部,是一個跨部門的聯邦執法人員的培訓機構,為司法部、財政部、內政部等聯邦執法機構及地方執法部門培訓人員。聯邦調查局高級警官學院和聯邦執法訓練中心的培訓經費由美國聯邦財政支付。

以2005年財政年度美國各地警察學院新警入職培訓經費保障為例,美國各級政府部門為新警入職平均總支出為一百三十萬美元,為每個完成入職培訓的新警身上的平均支出為16000美元,支付給全職教官的年薪為平均為32000美元。這些經費有一半的警察學院(51%)受來自州政府(54%)和當地政府(44 %)的撥款,52%的警察學院收取學員的住宿費,還有34%的警察學院向學生收取相關設施、資源和設備的使用費用,33%的警察學院還接受來自執法部門對新警的贊助費用,五分之一的警察學院接受州政府和聯邦政府的基金捐助。

1.2普通大學警察的學歷教育及經費保障

在美國,警察體制內沒有學歷教育,教育體制內也沒有一所專門承擔警察學歷教育的,普通大學的學歷教育是警員獲得學歷的主要形式。因此,美國警察學歷教育主要分布于普通高校的刑事司法學院及相關院系。

(1)大學學歷教育。在普通大學設立有關警察的系部或學院,名稱分別是刑事司法學院、犯罪學院、警政學院、FIFA學院、行政管理學院、公共安全學院等,主要提供2年或4年的警察學歷教育。學生繳納學費,國家財政投入參照普通高校撥款。

(2)研究生學歷教育。全美有些大學中的系、學院或研究所,為司法人員開設了碩士和博士研究生教育。大學畢業后再經過2年的碩士研究生教育,合格獲得碩士學位,再經過3～6年的博士研究生教育,合格后獲得博士學位。具有警察學歷者并非可以直接從事警察工作,還必須參加招募考試。錄用后,經過專門培訓才能進入警察隊伍。

(3)經費保障依據。美國各州高等教育經費投入模式不完全相同,美國聯邦法律未對各州教育經費撥款模式做一致性要求,但對撥款的投入依據、撥款模式因素要求必須經過各州法定程序批準,如部分州公立高校采用生均標準定額進行撥款,部分州采用成本結構的撥款模式,還有部分州依據績效評價進行撥款,如田納西州。

1.3國家財政專項投入支持

(1)由于司法部執法支援局(LEAA)的支持,美國警察教育得到蓬勃發展,警察素質提高不少。有了LEEP的補助經費后,各州及各大城市的警察學?；蚺嘤栔行牡玫搅丝焖侔l展。同時,在普通大學開設的有關警察的課程或開班有關警察的院系,例如,警察科學、刑事司法、犯罪學院、執法學院等,據國際警察協會(IACP)的調查,有這類?？茖W計1198所,大學589所,碩士研究生院24所。聯邦政府撥?？钯Y助警察人員的教育和訓練,1970—1979年的十年間,共資助60億美元。

(2)美國政府通過“法教育執行計劃”支持普通高校舉辦警察學歷教育,至1989年止,有1221所?？?、589所大學提供警察學術教育,另有123個研究所培養碩士、12個研究所培養博士。

(3)美國高等教育投入呈現明顯的多元化趨勢,其中,政府的經費投入仍承擔著主體性作用。美國政府的教育投入保持在國內生產總值的7%以上。財政撥款是教育經費的主要來源。美國公立高等學校經費來源比較多,但仍以國家投入為主,達到51%以上；其中州政府所占份額最大,達到40%以上,聯邦政府的投入超過10%,高校自籌經費在50%以下。

2　我國公安院校(培訓中心)政府投入情況

為適應公安隊伍正規化、專業化、職業化建設要求,提升公安院校(培訓中心)人才培養質量,根據當前社會治安形勢和警察培訓形勢的發展需要,公安部等部委陸續出臺了《公安機關人民警察訓練條令》《關于公安院校公安專業人才招錄培養制度改革的意見》等文件,要求對警察學歷教育和在職培訓予以充分保障。

2.1公安學歷教育政府投入

我國的警察教育培訓是國民教育的組成部分,由公安部門和教育部門雙重領導。目前,我國警察學歷教育由公安部直屬三所高校和各省所屬的院校承擔。這種教育體制首先要按照教育主管部門規定招生錄取。經費保障主要根據教育部門確定的學生人數和生均綜合定額撥款確定。

(1)公安部直屬三個院校。即中國人民公安大學、中國刑事警察學院和鐵道警察學院。它們主要職責是完成全日制統一招生的?？茖W歷、本科學歷、碩士研究生學歷和博士研究生學歷教育。學歷教育按教育部門統招名額限額招生,嚴格控制招生人數。中央政府對高校財政主要投入根據招生人數,按生均綜合定額標準撥款,標準參照其他部屬中央高校生均綜合定額。

(2)地方省屬公安院校。全國各省辦有省屬公安院校,包括中專學歷、大專學歷、本科學歷和研究生學歷教育。省級政府主要撥款結合本省財力狀況,根據學生人數,參照省屬同等院校生均綜合定額撥款。

(3)經費保障依據。從2002年開始至今,財政部對中央直屬高校的預算核定模式改革基本支出預算加項目支出預算?；局С鲋饕獮楸Ｕ辖虒W正常運轉,完成教學日常工作任務,用于人員經費支出和日常共用經費支出的生均綜合定額撥款,是政府的重要的投入形式；項目支出預算是為完成其特定的工作任務或事業發展目標撥付的專項資金。

2.2職業培訓的公安院校(培訓中心)

(1)公安部直屬院校及各省公安院校。公安部直屬院校及各省公安院校除承擔學歷教育外,還承擔大量的職業培訓的任務。我國公安院校強化圍繞實戰、服務實戰、融入實戰、引領實戰教育教學能力。公安部直屬院校主要培訓任務來自公安部及其所屬司局組織委托的業務培訓,以及部分省市非計劃內的臨時任務培訓；各省公安院校主要負責公安廳計劃內業務培訓(如新錄民警初任培訓、司晉督警銜培訓和領導干部首任培訓等)、及公安廳委托的計劃外崗位業務培訓、非計劃內的臨時任務培訓等。這些培訓的經費保障全部按照“誰培訓誰負責”原則,即公安部、省公安廳組織或委托的培訓,培訓經費由公安部及省公安廳負責保障,市縣公安機關組織的培訓,則由受訓民警所在單位負責承擔相關經費。

(2)各市警察培訓學?；蚺嘤栔行?。為適應當前社會治安形勢和警察培訓形勢的發展需要,按照《警察法》《公安機關人民警察訓練條令》規定培訓警察的需要,各市一般建有警察培訓學?；蚺嘤栔行?。從近年各地培訓情況來看,各地的培訓經費保障差異較大。一方面,從實戰部門角度看,全面落實培訓經費保障比例的不多,有的地市甚至培訓經費為零。另一方面培訓經費保障情況極不穩定,有的地方今年經費情況良好,而明年的經費情況卻很差；今年的經費情況不好,而明年的經費情況卻明顯好轉。政府投入培訓經費問題上存在一個共性問題：經費額度不穩定,渠道不固定,無制度上的保障。

(3)公安部高級警官學院和公安部人民警察干部學校。公安部高級警官學院專司培訓全國高級警官,主要是培訓全國一級警督晉升三級警監學員。公安部人民警察干部學校與中國刑事警察學院是同一個單位,職責專司培養全國的警察培訓。公安部高級警官學院和公安部人民警察干部學校都直屬公安部,經費由中央財政保障。

3　中美警察院校(培訓中心)政府投入比較及啟示

中美兩國在教育體制上存在顯著的差異,在美國,警察職業教育發達,并與警察學歷教育相對獨立,界限較為分明。我國警察職業教育發展相對緩慢,還未能成為獨立的教育體系,基本依托公安院校的學歷教育。美國十分重視警察培訓經費保障,對我國警察培訓有啟示作用。

3.1完善政府投入法制建設,為提高高校財政收入提供法律保障

在美國,教育撥款的目的、申請、分配方法與管理等,都通過法律確定下來,法律手段不僅有利于明確政府和高校之間的權限,也有利于撥款的規范操作。針對目前我國教育法制體系不健全的實際情況,應積極借鑒美國經驗,加快高校財政投入的制度化建設和法制化建設,加快高等教育財政投入的立法進程,在具體立法和執法方面應明確全國人大對財政資金的分配權；明確各級政府財政分擔的責任、比例以及相關的約束條款,從而為高校財政投入管理工作提供法律保障。

3.2整合資源,降低教育成本,減少政府投入壓力

美國警察培養將學歷教育和職業訓練分屬不同的教育機構實施的經驗值得借鑒。學歷教育在普通大學進行,職業訓練在警察系統舉辦的培訓學院或中心實施。在我國,盡管政府大力提倡資源共享,《高等教育法》中也有相關條款,但大部分高校多年來所形成的“為我所有”的資源占有觀和使用觀,再加上沒有具體措施作保證,使得高等教育資源在宏觀層面上的共享難以實現。

(1)借鑒美國經驗,綜合大學辦公安專業學歷教育。美國警察培養將學歷教育和職業教育分屬不同教育機構實施的經驗值得借鑒。中國公安院校都比較小,生均成本高,辦學規模不經濟。美國普通大學歷史悠久,大學資源共享,實現規模經濟。我國綜合大學規模大,舉辦警察專業,可以實現規模經濟,提高辦學效益。

(2)合并同類警察院校(培訓中心),實現資源共享,體現規模經濟。目前,我國是教育部等行業部委所屬高校和地方所屬高校二大塊的格局。高校體制既要相對穩定,又要及時調整,以促進高等教育自身的發展,適應社會的需要。打破中央與地方條塊分割,分別辦學格局,院校合并,實現降低辦學成本、提高辦學效益目的。

第一種情況,同類公安高校合并。例如,某省省會城市有兩所公安院校,兩校學生規模都不足6000人,管理機構樣樣俱全,辦學成本較高。如果淡化了單一的隸屬關系,打破條塊分割實施合并,提高辦學質量和效益,滿足現代化社會經濟發展,促進了中央與地方一定程度上的資源整合和資源共享。

第二種情況,建立跨行業的參照FBI學院辦學模式,整合培訓教育資源。公安、司法、國安、海關、財政、稅務等行業設有培訓中心。一些培訓中心利用率低,培訓規模不大,從節約資源角度看,培訓中心合并,辦學的平均成本和班級成本都會減少,合并的規模效益明顯,實現規模經濟,符合教育培訓發展一般規律。

3.3尋求學歷教育和職業教育平衡點,減輕政府投入

美國高等司法教育教授杰斯.梅翰博士認為,在美國的警察教育是“大學著重學理論,警察學校學操作技能,美國還沒有找出大學教育和警察專業教育的平衡點。如果把學習理論和進行技能訓練的兩個學校的教育合并到一個學校的教育進行一次性教育,在資源上是很大的節約”。我國警察教育培訓實行的是職業教育與學歷教育相結合的模式,是資源“節約”的教育模式。我國培養模式實施通識教育+專業教育+崗位技能培訓“三位一體”的培養模式,通識教育、專業教育、崗位技能培訓在大學四年完成。二學位警察學歷教育國家多承擔兩年的教育投入。我國警察應充分借鑒美國經驗,解決普通大學畢業生文化基礎一般都比警察院校的畢業生強,在考試競爭中警察院校的畢業生處于劣勢地位。在我國警察職業教育不發達的情況下,尋找警察訓練學歷教育與職業教育的平衡點,學歷教育結合警務技能培訓符合人才規格,節省政府投入,提高訓練水平,既節約時間精力,又節省教育訓練經費。

3.4政府加大專項投入

參考美國司法部執法支援局(LEAA)的經費支持；美國政府通過“法教育執行計劃”支持普通高校舉辦高等警察教育學歷教育和職業教育,美國警察教育水平大幅度提高。我國1993年開始實施的“211工程”和1998年啟動的“985工程”建設,增強了所建高等學校的整體實力。中央政府巨額專項投入并沒有惠及公安院校。建議在中央財政允許情況下,我國加大公安教育投入,不僅為公安高校創建優勢學科創新平臺、特色重點學科項目以及實施“高等學校創新能力提升計劃”提供資金支持,還能引導中央高校加快推進世界一流警察大學和一流警察學科建設以及特色發展,提高辦學質量和創新能力。

[1]高文兵,郝書辰.中國高等教育資源分布與協調發展研究[M].北京：中國高等教育出版社,2008.

[2]顧鈞,顧俊.美國警察入職教育與培訓的啟示[J].云南警官學院學報,2013(3).

[3]王大偉.中國公安教育的特色與定位——從中西比較的角度考察[J].中國人民大學學報,2003(2).

[4]袁廣林.美國警察培養對我國警察教育改革的啟示[J].公安教育,2008(8).

10.13939/j.cnki.zgsc.2016.35.243

湯常一(1970—),男,漢族,遼寧營口人,中國刑事警察學院,經濟學碩士,高級會計師。研究方向：財務管理；吳秀明(1986—),女,滿族,遼寧沈陽人,中國刑事警察學院,本科,會計師。研究方向：財務管理。