重慶地票土地復墾階段的風險分析及對策

王林　趙恒婧

摘要：復墾階段作為地票制度的4個環節之一，是保證地票制度順利運行的重要性、源頭性階段。對這一階段的依據、流程以及參與主客體進行分析認為：該階段存在土地權利人的參與程度弱于地方政府、地方國土局的情況；復墾申請行為與重慶市計劃外經營性建設用地需求之間無直接關系，將可能帶來復墾申請數量與市場需求之間不匹配的沖突問題；沖突的不確定性構成了復墾階段的風險，具體包括農民集體經濟組織法律含義不清風險、農民權益的保障風險、復墾意愿不真實風險以及復墾的質量、數量風險。據此，提出規范集體經濟組織行為、增加保護農戶發表個人意見權力的條例、設置復墾追責條例、加強監管措施等意見。

關鍵詞：重慶市；地票；土地復墾；階段風險；對策

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2016）07-0001-04

重慶市目前實施的地票制度是對土地政策的一種創新，也是對“土地增減掛鉤”政策的一種完善，它的價值在于3個方面：（1）通過地票制度使農民極大地分享城市發展所帶來的福利；（2）“先補后占”的制度設計表達了保障農民權益的意識；（3）將農村閑置建設用地轉化為城鎮經營性建設用地指標的做法，在一定程度上緩解了城市發展中的土地問題。

在地票制度設計中，復墾階段是第一階段。作為地票指標得以產生的源頭，在此階段，地方政府、地方國土局與土地權利人（在重慶地票制度中，土地權利人指擁有原農村建設用地使用權的農村集體經濟組織、農民家庭及其他擁有土地權屬的法人和組織）的聯系最為緊密，這一點不僅體現在農民及村集體經濟組織的參與程度，還體現在所涉及的權益程度方面。

現有的有關地票研究文獻中，楊飛從政府管理角色及農民權益保障的角度對地票進行了分析[1]；黃美均等分析了地票制度所具有的5大功能，在認同地票具有積極作用的同時，還指出可以在權利主體、地票底價、復墾質量、地票落地模式及土地增值收益方面進行完善[2]；王紹洪研究認為，重慶地票交易存在指標同市不同價、城鎮建設用地向大城市集中、農村集體經濟組織的同意權、商業開發者搭便車以及指標泛濫的問題[3]?？傊?，在已有研究中，觀點主要集中在對地票制度整體的認識，鮮有針對地票制度實施的具體環節進行的研究；而復墾階段是地票得以交易的起因所在，關注這一環節，對于更好地收獲地票交易的“果”有著重要意義。

1地票復墾依據、流程及參與主客體分析

導致復墾階段風險的原因既有制度因素，也有復墾流程、參與者等因素。下面對地票復墾階段涉及的復墾依據、復墾流程及參與主體、客體進行深入剖析。

1.1復墾依據

地票制度雖然擴大了城鎮經營性用地指標的供應量，但仍在規劃的約束范圍內，有章可循。在該制度下，土地的復墾指標以城鄉建設用地掛鉤專項規劃為依據，由市國土局依據土地利用總體規劃及城鎮規劃而制定（參見《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》第三章第十九條）。因此，地票制度須服從專項規劃中調整城鄉用地結構和優化布局的原則（參見《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》第三條）。

目前，重慶市針對地票土地復墾階段制定的行政法規主要有：《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》《重慶市農村建設用地復墾項目管理規定（試行）》《重慶市土地開發整理項目專業技術服務機構管理暫行辦法》等，它們分別對地票交易的流程、復墾階段的具體管理細則、專業技術服務機構的評選方式進行了詳細說明和規定。

1.2復墾流程

在重慶地票制度設計中，對于土地復墾采用項目管理模式，以區（縣）國土局所屬的土地整理機構為項目承擔單位，其具體流程見圖1。復墾階段共涉及約9個主要工作內容，對其流程按照時間順序進行說明，共分為上、下年度2個時間段。在上年度工作中，從土地權利人提出復墾申請開始，經土地整理機構向區（縣）國土局申報，待后者組織項目勘探后，向市國土局報送復墾計劃；同年市國土局根據報送的材料及相關規劃，制定出下一年度的復墾計劃。轉至下一年度后，區（縣）國土局依據上級下達的復墾計劃，向市國土局申請復墾項目入庫核查備案，待其核查同意后，由區（縣）國土局辦理復墾項目的入庫手續，土地整理機構開始組織土地復墾工作。

另一方面，該流程也可按主要工作內容進行劃分，則復墾階段又可分為申請復墾、組織勘探、入庫備案及項目實施4個

構成部分。各部分除有土地權利人、地方各級國土行政主管部門直接參與外，還兼有農業部、專業技術機構、鄉鎮人民政府等參與。將每一部分的參與者劃分為參與主體、參與客體2個方面，具體構成情況見表1。

1.3復墾階段參與客體分析

參與客體，即申請復墾的非農用地，它是主體的活動對象，包含宅基地及附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施、公益事業建設用地等，屬于非農用地一類，所有權歸農村集體所有（參考《中華人民共和國土地管理法》第八條規定）。在地票交易中，非農用地將在農村集體經濟組織或農戶的申請下被復墾為農用地，土地被限制為耕作用途，以補平城鎮經營性用地增加所相應減少的耕地數量。由于這類土地是農戶生活、村集體經濟組織活動的地域環境，因此人與地之間存在直接的利益關系。

1.4復墾階段參與主體分析

由表1可知，復墾階段參與主體較多，但在不同的階段內容中，參與主體各有不同的參與角色。因此，將其細分為控制者、監督者、實施者3種角色，具體見表2。其中，控制者是指在復墾階段中對申請復墾、入庫備案和工程施工各部分有控制作用的參與主體，他們主導事件的發生；實施者則是復墾階段中直接接觸到參與客體的部分；而監督者的角色作用則主要體現在由專業技術服務機構主導的工程施工部分，監督土地的復墾工程施工質量。

整體來看，在復墾階段的各個參與主體中，以區（縣）國土局參與度最高，它的主要作用是使農民的復墾意愿得以順利表達，并監督落實上級政策，把關復墾項目，使其合乎規劃要求等；土地整理機構本身是區（縣）國土局的附屬單位，在復墾階段是項目的承擔單位，也是協調項目順利進行的樞紐——向上報送土地復墾申請，向下組織項目復墾實施；土地權利人——土地復墾的申請者，當滿足一定條件時，可在項目承擔單位或者鄉鎮人民政府組織下自行復墾（參考《中華人民共和國土地管理法》第八條規定），但是由于技術、資金等原因，仍然主要由專業機構參與復墾，因此，在復墾申請提出后的其余階段中，土地權利人的參與程度較低。

2地票復墾階段風險分析

在“有限理性人”的假設下，決策往往是不完善的。一個新制度，其實際運作過程也可能遭受來自現實的阻礙，而這些就促成了制度風險的形成。

2.1復墾階段的沖突分析

從對復墾依據、流程以及參與主體的分析來看，復墾階段呈現出以權能機構為主體的制度結構，這雖然一方面保證了土地復墾階段的規范性、土地利用的可約束性；但另一方面，它也可能帶來以下2個方面的沖突問題。

首先，在復墾階段，土地權利人作為控制者的角色參與程度有限；作為集體土地的所有者，他們在復墾階段沒有參與監督。因而從某種程度上講，土地權利人是在犧牲使用集體土地創造收入、自主決定集體土地合法用途的權益，去換得地票交易的收益，這種行為暗含著損失的可能性。

其次，土地權利人自行提出復墾申請，但是復墾項目需要在滿足規劃的前提下才可以入庫備案，而土地開發商往往是在沒有用地指標卻有目標建設地時會選擇購買地票，產生對地票的需求。因此綜合來看，農戶在申請復墾時是與規劃制定的秩序、市場的信息相互脫節的。

通過對上述分析進行總結認為，復墾階段存在土地權利人權益被弱化、復墾申請與市場地票需求脫軌的沖突問題，前者反映在復墾階段的過程上，可能表現為農村集體經濟組織的法律內涵不清、復墾意愿不真實及少數農戶利益受侵害的風險；后者體現在復墾的行為結果中，主要表現為復墾質量、數量上的風險。

因此，結合重慶市針對復墾階段制定的相關法規細則，對重慶地票土地復墾階段的風險描述如下。

2.2復墾階段的具體風險

2.2.1農村集體經濟組織法律內涵不清的風險依據《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》規定，農民家庭申請宅基地復墾、法人或其他組織及農村集體經濟組織在申請集體建設用地復墾時，都需要提供農村集體經濟組織同意復墾的書面材料，可見農村集體經濟組織是復墾申請的重要參與者之一。從法理上講，農村集體土地的所有權屬于農民集體，宅基地作為農村集體土地的一個類別，其所有權自然也屬于農民集體。因此，農村集體經濟組織與農民集體之間的關系需要明確，其能夠代表農民集體的立場需要有法律支撐。然而在現實中，農村集體經濟組織已經存在“地位不清、概念模糊、功能混亂”[4]等立法缺陷。2013年，重慶市在關于實施《村民委員會組織法》的辦法中規定：村民委員會可以依法管理屬于農民集體所有的土地，顯然，這與農村集體經濟組織在土地復墾申請中承擔的重要作用相互沖突。因此，農村集體經濟組織因自身缺乏有效、清晰的法律支撐，而使其在地票制度中存在法律內涵不清的風險。

2.2.2復墾意愿不真實的風險重慶市對農村集體經濟組織成員的認定以“是否依賴于農村集體土地作為生活保障”（數據來源于《關于農村集體經濟組織成員資格認定問題的會議紀要》）作為規則之一，依據相關規定，對重慶市農村集體經濟組織成員的認定類型及條件見表3。由表3可知，重慶市農村集體經濟組織成員的類型主要有7類；從集體組織成員認定的標準、成員類型來看，成員組成偏向于那些以集體土地為生活保障的多數人群。因此，在“2/3以上成員或者2/3以上成員代表同意”的決議結果中，不乏以獲得地票交易回報作為復墾目的的，即存在復墾意愿表達不真實的風險，從某種程度上講，這也違背了地票的初衷。

在男方（女方）有較為固定的生產、生活，并依賴男方（女方）土地作為基本生活保障，無論其原戶口是否轉出外出就學

未在城市形成固定的生產、生活條件，不依賴于農村集體土地之前服兵役人員未任干部或進行專業安置的勞改、勞教和服刑人員無注：數據來源于渝高法[2009]160號文件《關于農村集體經濟組織成員資格認定問題的會議紀要》。

2.2.3少數農戶利益受侵害的風險決議集體土地復墾申請，采取的是“多數人同意”的方式，但是農村土地，尤其是宅基地對農戶而言具有社會保障的意義[5]，因此在復墾決議中，需要對持反對意見的人給予重視。然而目前尚缺乏相關法規細則對這部分農戶權益進行保護，而這將可能導致少數農戶在“多數人同意”的模式下，利益遭受被侵害的風險。

前面所論述的3種風險均與農戶相關，在我國農村經濟長期落后于城市的情況下，農戶往往希望借助于政策等力量，在短期內獲取財富，以快速提高生活質量。然而，尚未明確的農村集體經濟組織內涵、不真實的復墾意愿以及在復墾決議中持反對意見的農戶，他們的存在都給地票制度的未來增添了不確定因素，一旦有質疑的聲音出現，或是少數農戶因生活遭遇困境而出現質問政府的行為，就可能促使社會矛盾的出現。除此以外，復墾的結果中也存在可能影響地票制度健康運行的阻礙。

2.2.4復墾質量風險重慶市雖然已經規定，土地權利人在滿足一定條件時可自行對土地進行復墾，但是復墾面積、復墾資金及復墾技術等往往超出農戶能力可承受的范圍，因此在實際操作中，通常由項目承擔單位通過招投標的方式引入施工單位進行復墾。為了使土地復墾的成本可控，有更多的地票交易收入能夠反饋給土地權利人，重慶市已出臺相關指導意見對復墾成本進行約束，詳見圖2。

由圖2可見，對于復墾會涉及到的每項工程成本，都有一個規定的數值范圍或費用比例，融資成本也同樣有一個貸款利息率的限制，因而單位土地的復墾成本基本在可控范圍之內。

此外，對于土地復墾后的質量檢驗標準，重慶市現已擬定的相關質量標準，主要從有效土層厚度、坡度值、溝渠布局及

田埂、土石坎這樣一類可視化指標進行判斷，而對于復墾后的土壤質量、土地實際耕作效果一類實質性質量指標尚缺乏技術標準、相關監管細則進行跟蹤。在標準不嚴密的情形下，則可能帶給專業復墾機構不規范施工的“可乘之機”，留下復墾土地不能有效耕作的隱患。

綜上所述，雖然已制定政策將復墾成本調節在可控范圍內，但是由于道德風險的存在，土地專業復墾機構可能由于對收入的限定、利潤的追逐及制度的“縫隙”，而故意降低復墾質量，給復墾帶來質量風險。

2.2.5復墾數量風險地票制度從交易開始至今的歷年交易量詳見圖3，其中地票交易量即地票供給量。

從圖3可以看出，地票供給總體呈現倒“V”形的走勢。2008年，地票交易開始后，其交易量逐年上升，至2011年達到峰值；隨后，年交易量又下降至2010年水平，并在2012年后連續2年下降。與此同時，從圖3可以看出，地票的年供給量反映數量偏少、偏多的2個極端。復墾申請少，則地票供給減少，對于滿足城鎮可擴展土地的能力就會減弱；反之，若復墾申請多，則地票供給量又可能超過地票需求，造成土地整理機構回收未購地票的成本不斷增加。長期如此，也可能導致土地整理機構在財務上不堪重負。因此，地票供給的過多或過少，都不利于地票制度的健康運行。

在重慶市的土地政策中，除地票這類“計劃外”指標可以提供經營性建設用地指標外，還有年度土地計劃內指標、增減掛鉤周轉指標均可以作為其來源。由此可見，地票在某種程度上是對“計劃內”經營性建設用地指標的一種補充，它在市場交易中有被動的一面。同時，重慶市已有規定：地票的交易指標量需要根據年度用地計劃、掛鉤周轉指標規模和經營性用地需求情況確定（參考《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》第三章第二十六條）。事實上，對年度用地計劃、經營性用地需求的判斷通常是通過總規劃提出的目標以及上一年度數據所反映的市場走勢進行推斷，這樣就使得判斷具有時滯性，相對實際的市場需求而言，地票交易量就可能偏多或偏少。

目前，農民已對地票有了廣泛的認識以及較強的復墾意愿，由農戶申請復墾是地票指標產生的直接動因。對復墾階段的沖突分析可知，協調好農戶、市場與政策之間的復墾秩序，避免由復墾所引發的數量風險，使避免復墾的數量風險成為了不可小覷的一環。

3對策建議

中國多數城市的城市化往往伴隨著農民進城、農民失去土地的過程，在這一點上，重慶市也不例外，但其創設的“地票”制度，旨在增加可擴展的土地之余，保護轉戶進城農民的利益，讓農民參與到分享城市財富的過程中，建立起現代化新農村的面貌。在分析了這一階段的風險后，認為要克服“有限理性人”的局限、完善地票制度的流程，還可以從以下幾個方面著手。

3.1明確農村集體經濟組織的法律內涵

首先，需要明晰其與村民委員會、農村集體之間的關系。其中，與村民委員會在職能劃分上應相互明確、不重疊，以使地票制度下的農村集體經濟組織管理其下集體土地的權力有法可依，更具效益性；其次，鑒于集體經濟組織成員的認定規則是要以集體土地作為生活來源之一，而復墾申請一旦通過將導致農戶失去宅基地、村集體失去集體土地使用權，因此為保證決議結果的真實性，在決議時還應引入增加核實農戶所提供的“其他穩定住所、穩定生活來源的證明”的環節，建議由其他村集體經濟組織的成員進行核實。

3.2設置制度條例保護在復墾決議中持反對意見的人

針對在集體土地復墾決議中持反對意見的農戶，村集體組織應切實詢問原因，以求得進一步解決的辦法；或者在決議后一定時間范圍內，賦予他們向上級相關部門提出異議的途徑等，目的在于維護他們可以公平選擇的權力。

3.3建立機制以防止施工方在復墾實施中可能的“道德風險”

（1）建立激勵機制。在約束復墾成本之余，獎勵那些在復墾工作中有質量、有效率完成的專業服務機構；（2）設置復

墾質量追責條例?，F有針對復墾機構的管理主要是在前端進行控制，即對專業技術機構的認定與選拔有較為嚴格的條件，但缺乏對其后期的管理，建議結合實際復墾效果，對涉及人為的復墾質量問題，應對參與復墾的專業機構實施責任追蹤。

3.4從監督環節避免復墾數量風險

地票制度已在農村集體中形成了廣泛認識，并具有一定慣性。因此，如果以避免復墾的數量風險為由而暫停復墾申請，可能對農村的穩定帶來一定風險。但是這一點可以從監管力度上著手，由于鄉鎮政府與村集體之間、村集體與農戶之間、專業服務機構與項目承擔單位之間都可能發生不同程度的合謀行為，因此應當加強地票制度運行的監管工作，建立不定期的由市級國土行政主管部門主導的抽查工作，以降低復墾數量風險。

4總結

本研究在對復墾階段依據、具體實施流程及相關參與者進行分析，并對其中的沖突進行識別后，認為該環節的風險主要存在于復墾階段的實施過程、實施結果2個方面，前者主要體現在與農戶相關的風險，后者則體現在復墾質量、復墾數量上的風險。地票制度關乎農民的切身利益，地票制度未來的健康運行需要在復墾過程、復墾質量、復墾數量上都做到有序合理，就必須做好復墾階段的風險分析與防范。

參考文獻：

[1]楊飛. 反思與改良：地票制度疑與探——以重慶地票制度運行實踐為例[J]. 中州學刊，2012（6）：70-74.

[2]黃美均，諸培新. 完善重慶地票制度的思考——基于地票性質及功能的視角[J]. 中國土地科學，2013，27（6）：48-52.

[3]王紹洪. 重慶地票交易問題研究[J]. 西南民族大學學報：人文社科版，2013，34（2）：134-138.

[4]王曉雁. 吳道聞委員提交提案建議“農村集體經濟組織”需法律界定[EB/OL]. [2015-05-01]. http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2014-03/11/content_5350358.htm？node=6.

[5]張文波. 成渝地票制度之必要性與可行性問題研究[D]. 重慶：西南政法大學，2012.