我國農村基層自治組織選舉制度研究

周洋

[摘要]農民自身權益的使用和維護是廣受關注的問題，尤其是在農村基層自治組織選舉的過程中。我國的農村基層自治組織存在著一些不足。本文以安徽省穎東區周莊為例，發現了一些我國農村基層自治組織還存在的問題，以我國現有的有關法律為基礎，以全國各地自治組織在選舉過程中的創新與發展和國外一些國家在立法上與實踐當中的經驗為參考，提出進一步完善我國農村基層自治組織選舉制度的措施，來推進新農村的建設，促進十三五計劃的發展。

[關鍵詞]基層自治 選舉制度 創新

[中圖分類號]D621.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）16-0022-02

好的制度可以推動整個社會的前進，同樣，不完善的制度也可以讓整個社會停滯不前。從1980年初開始，也就是我國農村開始實行家庭聯產承包責任制后不久，廣西等地的農村為適應當時新形勢的要求，自發地建立了一批新型的農村基層群眾性自治組織——村民委員會。1982年《憲法》第111條規定：城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會和村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。我國農村基層自治由此開始，在30多年中不斷完善和發展。

農村基層自治是我國基層民主政治建設的重要內容，而農村基層自治組織的選舉制度又是農村基層自治當中的重點。它不僅僅是我國基層民主政治在農村基層自治過程中的重要體現，更是每個村民對自己權利行使的重要制度。那么，農村基層自治組織選舉制度在我國的農村政治經濟文明建設中到底有什么價值，存在哪些問題，怎樣才能更好地完善和創新呢？在我們生活中存在大量的研究成果和事例，在此基礎上，本文以陜西省米脂縣折家坪村10年以來的選舉實例進行探討，發現其中的不足之處，提出完善我國農村基層自治組織選舉制度的措施，為十三五計劃中的新農村建設納言獻策。

一、我國農村基層自治組織選舉制度的進程

自20世紀80年代以來，我國社會主義民主在農村基層最具體的體現就是村委會選舉。村民以民主的方式直接選舉產生村委會干部。村委會選舉制度實行將近三十年來，它經歷了從無到有、從粗到精的發展過程，其發展歷程主要經歷了以下階段：

（一）建立階段（1980—1985年）

由于當時農村開始實行家庭聯產承包責任制，廣西等地的農村適應當時新形勢的要求，自發建立了一批新型的農村基層群眾性自治組織——村民委員會。此間，于1980年2月，中國第一個村委會由廣西壯族自治區宜山縣屏南公社合寨大隊（現為宜州南鄉合寨村委會）果作自然村組建；1982年12月，村民委員會作為農村基層群眾性自治組織第一次載入憲法，各地按照憲法要求進行了建立村委會試點；1983年10月，中共中央發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，對建立村委會工作提出了具體要求；1985年2月，建立村委會的工作在全國基本完成。①

（二）嘗試階段（1985—1988年）

首先是1985年至1990年，在這五年當中，自1988年6月1日起在全國試行由第六屆全國人大常委會第23次會議審議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》。福建、浙江、貴州等六省人大常委會制訂了本省的《<村委會組織法>實施辦法》。其他各地也陸續制訂了一些有關村委會組織的地方性法規。

（三）普及階段（1988年至今）

1998年是個標志，標志著包括村級直選在內的村民自治走入快車道。截止到1998年，除少數省份外，全國農村普遍進行了三次村委會換屆選舉。全國選舉比較規范的村莊占60%左右，參選率一般在80%以上。②可以看出，現在的村委會選舉制度有了新的飛躍，法律實施后地方政府的貫徹能力有較大幅度提升，農民的參與更加積極。地方啟動了新的立法進程，速度明顯加快，選舉質量又有新的提高。

二、我國農村基層自治組織選舉制度的不足——以安徽省穎東區周莊村委會選舉為例

（一）周莊在選舉過程中存在的具體問題

周莊的村委會選舉雖然是按照《中華人民共和國村民委員會組織法》進行的，且每次參選人員都是100%的參選，但是在執行過程中存在很多漏洞，基本上是形式主義，走過場而已。根據我自己對周莊的村委會負責人（負責人有黨支部書記、村長、委員以及監委會成員）和該村村民（村民有老人、中年人以及年滿十八周歲的年輕人）私底下的調查、對比、總結，得出以下結論：

（1）村民對選舉制度了解少，村委會僅發了有關選舉制度的書到村民手中。由于大多數村民文化水平低，對于發到手的書都不進行閱讀。

（2）村委會對于選舉前的選民動員僅僅局限于貼一張大字報，其他方面的措施甚少，基本沒有。

（3）每戶一般由家中男性決定把票投給誰，家中的婦女和達到法定選舉年齡的子女實質上根本沒有參選，而在外上大學達到法定年齡的學生村委會從未有過通知，只是象征性地進行選民登記，都由家中父親決定投票給誰。

（4）常年外出打工者選舉時基本上都沒有回家，而是通過打電話進行委托（在鄉政府和選舉委員會的見證下委托，但是基本上候選人提前通過個人關系以及利益的許諾已經把選票拉到手），這些常年外出打工者基本上全家搬遷，對村里的牽掛少，認為距離太遠，有利益也拿不到手，還不如賣個人情。

（5）雖然表面上鄉政府人員在選舉過程中按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定進行指導，實質上他們在很大程度上參與進來、干預選舉，對少數不服從的村民進行“勸說”，以及通過用村民的低保等補助來“規勸”村民。

（6）該村選舉存在著派別，例如黨支部書記只能由黨員選舉，而該村的黨員70%都是書記本家族的人員，還有10%是其親戚朋友。其中50%的黨員都是由其任職以來發展起來的。

（7）村民大多數對自己選舉權利的認知度低，認為只要村里有利益給自己發放，誰當選都行，而且內心里覺得誰當選都會貪污，說不定因為新當選村委會成員的原因會使自己既得利益變少，還不如將就著；大多數年滿十八周歲的年輕人對自己的選舉權利只有一個模糊的概念。

（8）折家坪村的村委會組成人員基本上都有十年以上的任職經歷，每次選舉前基本上都會提前進行拉票，以自己如果當選來許諾利益進行拉票。

（9）該村的村委會組成人員文化水平低，參選人當中沒有高學歷者，村民認為有文化的人就應該走出山村。

（二）從周莊選舉看我國村委會選舉制度的不足

根據我自己在周莊的調查，結合有關法律法規以及實踐，認為該村雖然是按照《中華人民共和國村民委員會組織法》進行選舉，但該選舉過程太形式主義，以應付的態度來進行選舉，在選舉過程中沒有一個健全并且行之有效的選舉組織機構，并且該村村民在思想和文化上都比較閉塞，對權力的認知度低，可以把其原因總結成以下幾個方面：

（1）該村沒有一個健全并且行之有效的選舉組織機構。在每次的選舉過程中，都以象征性的方式走過場，沒有充分進行選民動員以及對選舉權利制度的宣傳。雖然在每次選舉時都有由各組小組長、監委會、村民代表以及鄉政府的派遣人員組成的選舉委員會，但是沒有起到其應該發揮的作用，尤其是在選舉監督等制度落實的問題方面沒有做到位。

（2）在該村基本上99%的人員為周姓，但是還存在派別的影響，尤其是家族的影響，讓其家族的人員常年為村委會的組成人員。而且鄉政府還是在很大程度上對選舉進行著干預、操縱，對于絕對服從鄉政府命令的人員進行支持。

（3）該村選民的認知度和參與度低。很少維護自己的選舉權利，尤其是一些婦女和達到法定年齡的子女實質上根本沒有參與進去，來行使自己的權利。

三、我國基層自治組織選舉制度的完善

（一）建立一個健全并且行之有效的選舉組織機構

由于我國的農村基層自治組織選舉制度正處于摸索經驗階段，選舉組織工作的優劣，決定著一個地方選舉工作的成敗。而選舉組織機構健全并且行之有效與否，直接關系到選舉工作的效果。要落實該組織機構的作用，在選舉前充分做好選民登記、選民動員以及對選舉權利制度的宣傳；在選舉的過程中做好選舉組織工作的安排，提前準備好代書員，通知在外不能到現場投票的每個人，而不是每戶，做好每個人都要自己投票的工作，把一些個人代替全家人投票的行為堅決否決掉，并且保證整個投票計票監票過程的公正性；選舉過后，確定選舉結果的有效性，公布當選的村委會成員名單。如果選舉組織機構不公正，沒有盡到其應盡的義務，村民會議可以否決該選舉組織所組織的選舉。

（二）進一步規范選舉中的操作程序

規范選舉程序對選舉的公開公平有重大意義，具體做到以下幾點：第一，確定正式候選人，村民選舉委員會除向村民正式公告外，還要利用廣播和大字報、召開選民會議等形式向選民介紹候選人的基本情況等。第二，在選民大會上發表競選演說，讓候選人向選民展示自己的工作能力和才干，便于選民全面、直接了解和認識，以避免投票的盲目性和隨意性，提高選舉工作質量。第三，發放選票時進行核對登記，避免“一人多投”現象的產生。第四，引進“組合競選制”③，真正實現“村官民選”。

（三）法律法規的完善

就該村在選舉過程中雖然按照《中華人民共和國村民委員會組織法》進行選舉工作，但實質上只是披著《中華人民共和國村民委員會組織法》的外套，對于有關法律法規根本沒有予以執行。對于法律法規的改進給出以下幾點建議：第一，關于村委會的組成人員，從法律上可以給予文化上的限制，村委會的組成人員二分之一以上或者三分之一以上需要高中文化程度，這樣既不限制村民都能參選，又能提高村委會的整體水平；第二，關于鄉政府與村委會的指導關系，法律法規不光確定二者是指導關系，而且針對那些干預村委會選舉等工作的鄉鎮府以及鄉鎮府工作人員，從法律法規規定如果干預村委會的正常選舉以及村委會的其他工作，就給予一定的處罰，從行政處罰到刑法，這樣能確保在選舉過程中的排他性，讓選舉工作規范地組織下去，使鄉政府人員真正在選舉過程中起到指導和監督的作用；第三，關于村委會組成人員的任職期限，給予立法，規定最高連任期限是三屆或者四屆，而不是現在的無限期連任。

（四）對村委會組成人員進行改組

通過折家坪的事例可以看出，該村的村委會組成人員文化水平低，都為男性，而且年齡都比較大，在職期間根本沒有帶動村民進行建設性的創新，而村委會的改組在很大程度上能解決這個問題。對于每次的選舉，結合本村村情，在“組合競選制”的基礎上，組建自己的團隊，團隊人員需要包括婦女、年輕人、高學歷者。這樣可以確保每次當選的村委會班子，都能代表大多數人，并且為村委會添加新的血液，提高村委會班子在職期間的創造力，使農村基層自治組織更加成熟化。

注釋：

①中國農村村民自治制度研究課題組.村民委員會選舉基本知識[M].北京：中國農業出版社，2006.

②李凡.中國選舉制度改革[M].上海：上海交通大學出版社，2005.

③劉曉偉.村委會選舉中的監督與侵權經濟[J].安徽農業科學，2006.

【參考文獻】

[1]梁駿，石樹人.村民自治——黃土地區的政治革命[M].中國青年出版社，2000.

[2]靳爾剛，詹成付.國外選舉制度精選[M].北京：中國社會出版社，2003.

[3]李凡.中國選舉制度改革[M].上海：上海交通大學出版社，2005.

[4]中國農村村民自治制度研究課題組：《村民委員會選舉基本知識[M].北京：中國農業出版社，2006.

[5]辛秋水.“組合競選制”的實踐與理論——村委會民主選舉模式的重大創新[J].學術界，2001（05）.

[6]趙愛明.村民參與民主選舉行為的影響因素探析[M].三農中國，2010（02）.

[7]劉曉偉.村委會選舉中的監督與侵權經濟[J].安徽農業科學，2006（09）.

責任編輯：張麗