國有資本經營預算監督機制研究

張妮+桂金萍

[摘要]預算信息的公開和反饋是研究國有資本經營預算監督機制時不可或缺的重要環節，為避免預算信息的“暗箱操作”，使信息及時、完整地從基層反映到上級決策單位并將決策結果傳遞回基層，基于互聯網時代背景，充分運用網絡這一傳統方式不可比擬的現代化信息傳播手段對國有資本經營預算進行監督，可以使得國有資本經營預算監督體系中的各層級、各主體方便快捷地了解國有資本經營預算的相關信息，從而及時發現并解決問題。

[關鍵詞]國有資本經營預算；監督機制；網絡監督

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637119

1構建國有資本經營預算網絡監督機制的背景和意義在2007年，國務院發布的《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》中指出，國有資本經營預算是指國家以所有者身份依法取得企業國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，主要用于支持產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、促進企業技術進步、補償國有企業改革成本以及補充社會保障等，是政府預算的重要組成部分。國有資本經營預算是國有資產監督管理機構代表政府履行出資人職責的重要方式，建立實施國有資本經營預算制度，有利于深化國有企業收入分配制度改革、合理調整和優化升級經濟結構、增強國有經濟的控制力和競爭力，對于推動國有企業的改革和發展具有重大意義。國有資本經營預算的監督制度是完善國有資本經營預算制度的重要組成部分，同時，國有資本經營預算制度的有效運行也需要國有資本經營預算的監督機制加以保障。

國有資本經營預算的監督實質上是對預算資金的籌集、管理、分配以及使用等過程進行監督，其目的是為了提高國有資本的運營效率，實現國有資本的效益最大化。我國國有資本經營預算的傳統監督機制遵循多層級監督與內外部監督相結合的原則，對國有資本經營預算的編制、審批和執行進行有效監督。在我國，各監督主體依法對國有資本經營預算進行監督時，大致形成了“社會公眾—全國人大—國資委—國有資本運營公司—國有企業—監事會—企業內部職工”的縱向監督管理鏈條，各層級在整個監督機制中相互作用、相互影響，從而促進監督目的的實現。另外，財政部門、稅務部門、審計部門以及社會中介機構和新聞媒體等監督主體在對國有資本經營預算進行日常監管的過程中，會有效結合縱向監督管理層級對預算進行整體監督，審查和考核各項收支預算的真實性、合法性、合規性及效益性，以便及時發現并糾正預算編制、預算審批和預算執行過程中出現的違法違規行為。然而，在現實生活中，社會公眾對于國有資本經營預算的監督通常會受到政治環境、社會地位等多種因素的制約，使得公眾必須耗時、耗力才能獲取相關的預算信息，甚至根本無法真正了解到預算的編制和執行情況，這樣會造成政府或各預算單位與公眾之間的信息不對稱，因而很多監督部門都空有虛殼或者監督只是浮于表面，預算活動的監督并不能切實有效地進行?；ヂ摼W對于信息的即時披露能夠滿足社會公眾對國有資本的運營效率和效益以及政府各項收支預算等方面的信息需求，能夠保障社會公眾及時發現國有資本經營運作過程中出現的違法違規行為，并及時反映給相關決策部門進行審查處理，因此，網絡監督作為一種新興的輿論監督方式，逐漸成為社會各階層行使預算監督權力的便捷手段。

國有資本經營預算是強化國有資本監管的有效方式，精簡、高效的預算監督機制能夠有效保證預算活動的順利執行，然而預算相關各主體之間的信息不對稱會嚴重影響預算活動的效率，因此，貫穿國有資本經營預算監督機制的信息公開和信息反饋尤為重要。筆者認為，在國有資本經營預算監督機制中，信息公開是指政府和各種組織機構將自己擁有的預算信息向社會公眾公開或開放，讓他們可以簡便地獲知國有資本收益和收益分配情況，以及各項收入的來源、各項支出的去向等相關信息；信息反饋是指將國有資本經營預算系統中各預算單位是否遵守法律法規和規章制度以及預算的編制、審批和執行情況傳遞給社會公眾，再根據其反饋的作用效果，對信息的再傳遞產生影響，以達到預定目的。較之于傳統的“金字塔”信息傳遞模式，信息技術的不斷創新已經使得網絡成為人們獲取信息、參與社會管理與監督的重要渠道。因此，建立及時、便捷的現代化網絡信息反饋平臺，形成以互聯網信息技術為基礎的國有資本經營預算監督機制，有利于加強國有資本的優化配置、提高國有資本的經營效率和效益，實現國有資本的保值、增值。我們不僅要對傳統的國有資本經營預算監督機制加以改進并繼續發揮其作用，還要建立健全網絡監督機制，這兩種監督機制的相輔相成可以促進國有資本經營預算工作的改善，提高預算的透明度，進一步滿足社會公眾參與預算活動和進行預算監督的需求。

2國有資本經營預算網絡監督機制運作的平臺和渠道互聯網在我國的普及和應用改變了人們的生活方式，促進了社會趨于公開透明化，信息技術的迅速發展使得互聯網成為人們參與社會公共事務的重要途徑，在國有資本經營預算的監管過程中，互聯網也發揮著越來越重要的作用。國有資本經營預算的網絡監督機制，是指社會公眾通過網絡平臺自由發表言論，就國有資本的運營和預算資金的籌集、使用和分配等問題提出合理建議，構建起強大的公眾力量和輿論壓力，并依照憲法和法律規定對國家機關與政府機構及其工作人員行使權力的行為進行監督，對各級政府和各預算主體的預算活動進行全方位監督，從而保障公民的合法權益。

網絡已經成為現代人們日常生活中的一部分，國有資本經營預算的網絡監督固然也離不開網絡，它以網站為載體進行國有資本運營方面相關信息的傳播，使網絡公眾可以方便快捷地查閱到與各預算項目和收支情況有關的信息，而且網絡的交叉效應也使網絡監督的主體更為廣泛，監督的內容更為全面，更為有效。國有資本經營預算的網絡信息反饋平臺主要是國資委網站、民間自發建立的預算監督網站以及人民網和新華網等主流媒體網站，這些網站基本上都設置有“信息公開”和“公眾參與”專欄，其發布的信息關乎著公眾的需求，影響且主導著公眾輿論。

近年來，微博、博客、微信、電子郵件和論壇等網絡信息傳播渠道的廣泛應用，不僅擴大了社會公眾就國有資本經營預算問題自由發表言論的權利，而且預算信息的傳播速度與廣度也得到了很大的提高與增強。網絡公眾可以即時讀取各自所需的預算信息，在法律規定的范圍內，他們還可以匿名地通過各種渠道相互溝通和交流，不用擔心暴露身份，不受時間和地點的約束，公開發表評論或直接向有關預算部門反映問題，直言不諱地指出預算活動中的不合法、不合理行為。

3國有資本經營預算網絡監督的運行機制

31國有資本經營預算的信息公開與信息反饋機制

國有資本經營預算的基本信息是指國有資本的收入來源、資金支出活動范圍和方向以及收益分配等，這些都與社會公眾的切身利益息息相關。因此，國有資本經營預算及其執行情況必須采取一定的形式公開，為公眾所了解，并接受公眾的監督。

社會公眾在對國有資本經營預算進行網絡監督時，最根本的環節是依法獲取信息。在國外，預算信息的公開一般采用編印成冊、登報和網上公布等多種方式并行的辦法，便于公眾清楚地了解各具體預算項目的執行情況。我國國有資本經營預算信息的網絡公布，主要是政府、各級預算單位和大眾媒體等預算相關主體在網站上詳細、及時地公布關于國有資本經營預算的信息，包括預算草案、審議通過的國有資本經營預算以及預算的執行情況等，公眾可通過登錄官方網站查閱所需信息。公眾在獲知國有資本經營預算的相關信息后，在網絡平臺上就其失當問題形成熱點話題，他們可參閱相關法律文件和規章制度，通過網絡信息傳播渠道自由發表言論，相互溝通交流意見和建議，并結合網絡新聞媒體和報紙等傳統媒體對預算資金使用不合理現象及預算執行過程中出現的損害社會公眾利益等行為予以曝光，從而形成輿論壓力，提高解決問題的效率。政府和各預算單位可以根據網絡公眾反饋的信息，針對特定話題進行考核和審查，對國有資本經營預算的編制、審批、執行和決算等過程中出現的不合理之處加以改進，使相關責任人受到應有的懲罰，并對以后的預算活動產生借鑒作用。

國有資本經營預算各相關主體與社會公眾之間的網絡信息共享平臺，促進了雙向信息交流，為預算監督提供了很大便利。預算信息的公開可以方便公眾了解政府和國有資本運營公司在做什么，做的事情是否貼近民眾的生活，以及做事的效率和效益是否符合民眾期望，從而有效地進行國有資本經營預算監督；預算信息的反饋也使得政府和各預算主體更加了解民心所向，盡力滿足社會公眾對國有資本經營預算信息的需求，認真對待公眾提出的意見和建議，積極處理公眾的疑問甚至質疑。

32國有資本經營預算網絡監督的保障機制

國有資本經營預算的網絡監督打破了傳統監督模式的限制，具有大規模的參與主體和多渠道的信息傳播方式，是一個動態的、廣泛參與的過程，因此，在網絡這個虛擬社會里進行預算監督，各種活動的順利進行都需要一系列的相應機制予以保障。

321保護機制

網絡監督的保護機制是指保護監督主體不受外界因素的限制和制約，暢所欲言地表達觀點。網絡監督的一個最重要特征是匿名性。在傳統的監督系統中，社會公眾匿名舉報或批評預算活動中的不合理行為時，通常都得不到應有的重視，而實名舉報或批評大多數情況下不僅會使問題得不到解決，甚至會被轉到被舉報人手中，而使舉報人遭受打擊報復，預算監督體制也就形同虛設。然而在網絡世界中，每個人都可以不具名或不具真實姓名地參與熱點話題討論，行使其言論自由權，并且大量事實也表明，人們在不暴露自己真實身份的情況下更能表達出內心的真實想法，在實名狀態下因擔心和顧慮反而會言不由衷。這種保護機制對于監督主體言論自由的保護，提高了國有資本經營預算的監督質量，為有效的預算監督提供了保障。

322暢通機制

暢通機制是指為了保證網絡監督過程中的信息對稱，國家權力機關采取的保護和支持公眾監督行為的各種措施。信息暢通是各預算主體和社會公眾共享國有資本運營效率和效益等真實數據和實際情況的必要前提，民眾有權就預算組織程序中的各種行為在網絡平臺上表達意見，進行批評或提出建議，而政府和各權力機關也有義務全心全意為人民服務，及時與民眾溝通并解決問題。政府和國家權力機關也日益重視網絡監督的作用，為保證網絡監督工作的順利開展，建立并逐漸完善網絡監督平臺和舉報平臺，為網絡監督的暢通提供了強有力的保證。

323互動機制

互動機制是指在網絡監督過程中，網絡監督主體、監督客體以及監督媒介之間相互影響、相互作用，實現監督目的的方式。網絡監督機制的互動包括網絡監督者之間的互動、網絡監督者與網絡監督媒介之間的互動以及網絡監督媒介之間的互動。雖然國有資本經營預算的傳統監督和網絡監督都存在著一定的互動行為，但是兩者在互動水平和影響程度上卻存在著很大的差異。在傳統的監督機制中，信息一般都是單向傳送，公眾只能被動地接受信息，互動頻率非常低?；ヂ摼W技術的發展使得信息能夠全方位傳播，信息接收主體更為廣泛，公眾也不再僅僅是信息的接收者，同時也是信息的發布者和傳播者，平等地發表言論、平等地交流和溝通。

33國有資本經營預算的網絡監督機制

網絡在國有資本經營預算的監督體系中發揮著越來越重要的作用，網絡監督以其監督主體的廣泛性、監督內容的全面性、監督過程的開放性、監督時效的敏捷性以及監督方式的靈活性，有效地彌補了傳統監督方式的不足，豐富和完善了我國的預算監督體系。

國有資本經營預算的監督運行過程包括四個階段：第一，監督主體的網絡準入階段。社會公眾作為監督主體以匿名的身份、低成本的方法從網站上獲取預算信息，進而參與到國有資本經營預算的監督中；第二，預算信息傳播與輿論壓力形成階段。預算信息通過微博、論壇等傳播渠道傳遞給網民，他們在接收信息后會繼續傳播，形成網絡熱議話題并引起傳統媒體的關注，進而產生網絡媒體與傳統媒體相結合的巨大輿論影響；第三，不合理預算問題的處理階段。網絡監督使得不合理的預算問題能夠及時被公眾發現并指出，在輿論壓力的迫使下，政府和相關預算主體的負責人不得不在較短的時間內解決問題并予以答復；第四，網絡輿論的平息階段。不合理的國有資本經營預算得到改正、相關責任人得到處理后，相關職能部門將問題的解決情況向網絡媒體和傳統媒體通報，信息通過傳播媒介反饋給社會公眾，輿論得到平息，網民開始散去。

4完善國有資本經營預算網絡監督機制的建議

國有資本經營預算的網絡監督是社會公眾在互聯網時代背景下行使其預算監督權利的一種創新方式。但是，國有資本經營預算的網絡監督還處于發展階段，而且面臨著很多的實踐困境，因此，預算監督的相關各方都應該致力于加強網絡監督機制建設，實現監督質量和效率的提升。

41完善網絡輿論監督的法律法規

網絡輿論監督的發展需要一系列嚴格的法律法規予以保障，由于網絡是每個人都可以匿名暢所欲言的平臺，難免會出現部分監督主體不負責任地隨意評論或造謠與國有資本收益狀況或與收益的存量調整和增量分配有關的各項收支預算。政府應該對社會公眾的網絡監督立法，規范網民的監督行為，防止部分人濫用權利妨礙預算活動的順利進行。同時，完善問責制度的建設，也能有效保障監督主體的合法權益，防止政府和各預算部門不及時解決公眾提出的疑問或對問題解決不足，確保公眾行使監督權利時有法可依，促使社會公眾積極參與國有資本經營預算的監督。

42充分發揮網絡傳媒的作用

社會公眾進行國有資本經營預算的網絡監督時，需要通過各種信息傳播渠道表達觀點和看法、提出意見和建議，然后由網絡傳媒將其中有代表性的言論匯集起來，形成強大的網絡輿論壓力，使政府和各預算主體意識到問題的嚴肅性和重要性，從而及時解決不合理的預算問題。

網絡傳媒具有監督信息發布、監督輿論導向和監督過程參與的作用，互聯網的發展變革也使網絡傳媒的預算監督作用日益凸顯。網絡傳媒有權為社會公眾全程監督并報道國有資本經營預算的編制和執行情況，另外，在保護網絡傳媒合法進行輿論監督的同時，規范它們的行為和權限也變得更加必要，以避免它們為了追求經濟利益而損害社會公眾利益，發揮網絡傳媒的公信力，提高監督與參與質量。

43提高監督主體的網絡監督意識和能力

信息技術的迅速發展雖然方便了社會公眾參與國有資本經營預算的網絡監督，但是有相當一部分監督主體并沒有真正了解網絡監督的意義，在進行預算網絡監督時會產生盲從、沖動等非理性行為，因此，監督主體的網絡監督意識與能力還亟須提高。政府和各預算主體應該加強國有資本經營預算相關知識與信息的宣傳，使公眾意識到預算活動與自己的生活息息相關，關乎自己的切身利益，從而更加積極地參與到預算的網絡監督中；政府和各預算主體還應該組織建立相應的提高社會公眾網絡監督能力的應用平臺，在公眾積極參與預算監督的同時，保證監督的高質量。

44加強網絡監督環境建設

良好的網絡監督環境，是國有資本經營預算活動順利進行的必要條件。在虛擬的網絡社會中，應該加強網絡監督的道德建設，大力倡導社會公眾理性表達監督意見，文明進行網絡監督互動，引導網絡監督主體在遵守法律法規和道德底線的前提下有序地參與預算監督，主動回避違背社會公平正義原則和有損社會公眾利益的信息，并向把關信息質量的網絡媒體舉報，杜絕此類信息的再傳播。

在國有資本經營預算的編制、審批、執行和決算過程中，營造理性監督、文明監督的網絡環境，有利于促進國有資本經營預算網絡監督的良性發展。

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